境外工程项目商务部备案工作实务指南

                                         顾凯 赛尼尔法务管理   2025年01月16日 17:23 北京

   引言       

自2013年9月和10月习近平主席提出建设“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”的合作倡议（“一带一路”）以来，我国已经与150多个国家、30多个国际组织签署了230多份共建“一带一路”的合作文件，我国对外承包工程发展也因此进入了新阶段。据商务部统计，2013—2023年，我国对外承包工程新签合同额2.6万亿美元，完成营业额1.7万亿美元，对带动产品技术服务“走出去”、服务构建新发展格局等发挥了重要作用。

同时，当前对外承包工程的发展也面临着复杂的外部环境。因此商务部在原《商务部办公厅关于做好对外承包工程项目备案管理的通知》的基础上统筹考虑后专门制定了《对外承包工程项目备案和立项管理办法》（以下简称《管理办法》），并于2024年7月1日起施行。这也意味着国家在对外承包工程规范管理方面有了明显加强，企业应当做好相应的备案和立项工作，合法合规地开展对外承包工程业务，以避免处罚风险。鉴于立项仅适用于特定项目，故另撰文阐述，本文重点聚焦于备案的实务工作（除特别注明外，下文的工程项目是指“一般项目”）。       

一、哪些需要商务部备案     

 对于适用范围，《管理办法》在第二条作了规定，“本办法适用的对外承包工程项目，是指中国境内注册企业承包的境外建设工程项目，包括工程的咨询、勘察、设计、监理、施工、采购安装、运营维护等”。但在实际工作中可能仍会对具体哪些业务需要备案感到困惑，因此企业可从以下两方面来判断是否属于需要备案的范围。     

（一）是否直接基于境外工程项目产生       

需要备案的业务应当直接由境外工程产生，这里的“直接”首先是指企业开展的业务必须基于境外工程，而非其他类型业务事项；然后是该业务需与境外工程间存在原生关系，而非衍生关系。  

举例来说，企业总承包工程建设项目（比如，承接阿尔及利亚化工厂的废水处理EPC工程）就属于基于境外工程；但企业开展单纯的出口产品贸易业务（比如，向法国出口圣诞节装饰品）就属于其他类型业务，而不属于基于境外工程。企业独立负责工程项目的整段服务（比如，在境内其他公司完成废水处理EPC工程验收交付阿尔及利亚业主后，独立向业主提供运营服务），就属于存在原生关系；但企业给境内其他主体承包境外工程提供产品或服务（比如，为境内甲公司在法国的水利工程提供水泵）则就属于存在衍生关系，而不属于存在原生关系。      

（二）是否与境外工程项目有强相关性       

需要备案的业务应当与境外工程具有很强的关联，通常属于工程实施过程中的组成部分，或者工程实施前必要的评估或者工程投用后的运维工作。     

举例来说，企业给境外主体的境外工程提供辅助服务（比如，为印度尼西亚公司的当地工程提供招标文件中文版的翻译服务）、给境内其他主体就承包境外工程提供咨询服务（比如，为境内乙公司提供工程所在地的法律风险评估服务）均不属于具有强关联性。

   二、如何进行商务部备案   

备案工作一般通过商务部“业务系统统一平台”（https://www.mofcom.gov.cn/fzlm/swbywxttypta/）办理，但根据《管理办法》第十条规定，“企业认为不适宜通过业务系统填写的事项，可以商商务主管部门另行提交纸质材料”。   

下面以合同签订为时间分割节点，具体阐述企业需要完成的工作。     

（一）合同签订前     

备案工作有一定的时间期限要求，因此很多工作需要提前安排处理。     

1.明确承包方式     

首先，需要明确承包工程项目的方式，是属于“投标或者议标方式”还是除此之外的“其他方式”。因为这两种方式的时间期限要求是不同的。       

对于投标或者议标方式，企业应当在对外投标或者议标前完成工程项目备案。在该情形下，企业负责备案工作的部门或者人员需要提前参与到投标议标工作中，获取备案所需的必要信息，避免时间紧张和信息缺失而延误备案。对于其他方式，企业应当在项目签约前完成工程项目备案。在该情形下，时间上相对充裕一些，但备案所需信息是基本相同的。       

通常情况下，无论属于上述何种方式，备案时除企业自身的基本工商登记信息外，还需要以下主要信息：   

      ①企业的建筑资质、设计咨询资质和其他资质的情况 

②企业的备用金缴纳状态   

③企业近2-3年的境外主要业绩、境外承建项目发生事故和劳务纠纷情况以及奖励情况、处罚情况   

④境外工程项目的名称、所在地、行业类别、预计合同额、项目内容、业主名称、承揽方式以及项目资金来源   

⑤企业承包境外工程项目的方式、联营体信息、预计外派人员数量、预计雇佣当地人员数量以及是否人民币结算、是否出具银行保函     

企业需要通过业务系统将上述信息填入《对外承包工程项目备案表》，打印并加盖单位公章后扫描上传至业务系统。     
    2.关注信息变动     

商务主管部门在收到《对外承包工程项目备案表》后3个工作日以内，通过业务系统告知企业备案结果。若备案审核通过的，企业在业务系统中便可查看到《对外承包工程项目备案回执》。需要注意的是，企业获得《对外承包工程项目备案回执》之日起2年以内，未对外投标或者签订工程项目合同的，备案回执将自动失效。     

另外，备案回执载明的信息发生变动的，企业须在变动之日起30个工作日以内，通过业务系统填写《对外承包工程项目备案变更表》，打印并加盖单位公章后扫描上传至业务系统。      

同时，还需要特别关注的，在工程项目投标或者议标结果公布后30个工作日内，企业须通过业务系统填报中标情况

  （图一 合同签订前备案工作） 

（二）合同签订后     

    一旦完成合同签订，企业就需要30个工作日内通过业务系统填报签约情况并填写《对外承包工程项目报到登记表》，打印加盖公章后扫描上传业务系统，报送给中国驻工程项目所在国使（领）馆或者代管馆。后续，则需要根据施工进度填报相应信息。       

首先，在开工30个工作日内需要填报开工日期。     

其次，在工程项目实施期间的每年1月和7月，还需要通过业务系统填写《对外承包工程项目半年情况报告表》。       

通常情况下，半年情况报告主要需要以下信息：

①项目进度、带动对外承包出口物资金额、是否使用中国标准

②项目中方人员数量、当前在外人数、累计外派人数

③是否在项目实施中开展三方、多方合作

④是否将项目分包给国内企业

⑤当地采购设备、物资情况

⑥当地分包情况、雇佣当地人员情况

⑦上缴东道国税费情况

接着，是容易被忽略的工作，企业在每月10日前需要按照《对外承包工程业务统计调查制度》《对外劳务合作业务统计调查制度》（自2022年1月1日起执行，执行期3年，后续结果还需关注官方通知）的规定，填报前一个月的统计资料。

通常情况下，需要统计报告期内的以下主要信息：

①新签合同份数、新签合同额、新增完成营业额、带动出口额

②雇佣项目所在国劳务人员数量（变动情况及期末数据）

③雇佣第三国劳务人员数量（变动情况及期末数据）

④项目中方人员数量（变动情况及期末数据）

以上信息需要与《对外承包工程项目半年情况报告表》中的相关内容进行稽核，避免出现矛盾或者其他错误。

最后，在完工30个工作日内需要填报完工日期。如果在完工后，还有后续运营服务的，需要继续填写运营服务的进展情况。

 （图二合同签订后备案工作）

三、商务部备案注意事项   

1.企业必须重视履行备案手续和按时填报工作，对于未按照规定执行的，《管理办法》在第六章“法律责任”中规定了详细的处罚措施，主要内容如下：

①企业未在对外投标或者议标、项目签约前办理备案并取得《备案回执》的，或者《备案回执》载明的信息发生变动但未按规定办理信息变更的，商务主管部门可予以提醒、函询，或者予以警告、通报批评，并责令改正；情节严重或者造成不良影响的，处2万元以上5万元以下的罚款，并可以对其主要负责人处5000元以上1万元以下的罚款。

②企业通过隐瞒有关情况、提供不实信息或者虚假材料等手段申请工程项目备案的，商务主管部门除不予备案外，并可对其予以提醒、函询，或者警告。如果通过前述手段取得《备案回执》的，商务主管部门除撤销《备案回执》外，并可对其予以提醒、函询，或者处2万元以上5万元以下的罚款；造成不良影响的，处5万元以上10万元以下的罚款，并可以对其主要负责人处5000元以上1万元以下的罚款。

③企业伪造、涂改、出租、出借、转让《备案回执》的，商务主管部门可予以警告、通报批评或者处5万元以上10万元以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

2.在工程项目执行过程中，商务部还有一个“双随机、一公开”（随机抽取检查对象、随机选派执法检查人员，及时公开检查情况和查处结果）的检查，为了能够妥善予以应对，企业平时需要留存好工程项目相关的过程资料文件和信息。

通常情况下，检查会涉及以下主要内容：

①是否按规定办理对外承包工程项目备案手续

②是否及时向驻外使（领）馆报告

③是否按规定足额缴纳备用金

④是否存在通过未依法取得许可或者有重大违法行为的中介机构招用外派人员、不按合同约定向外派人员提供工作条件和支付报酬等情况

⑤是否按规定及时在业务系统中报告工程项目开展情况、是否按统计制度要求报送统计月报

⑥是否有专门的安全管理机构和人员、制定突发事件应急预案、为外派人员购买境外人身意外伤害保险

⑦对外派人员进行安全防范教育和应急知识培训、制定保护外派人员人身和财产安全方案并落实所需经费情况

3.在半年情况报告、每月统计资料报送中部分指标具有特定的含义。

①新签合同份数：企业在报告期内所涉的境外工程项目下，签订的增补、减额、变更等协议的数量。在首个报告期内，还应包括最初的境外工程项目合同。

②新签合同额：企业在报告期内签订的合法有效的境外工程项目合同的金额。与“新签合同份数”相对应，只是本指标统计的金额。统计日期以合同文本规定的正式生效日期为准。报送时合同额以“万美元”作为计算单位，合同以非美元计价的，若合同规定了对美元折算率，其新签合同额按合同规定的折算率折合美元计算统计；若合同未规定对美元折算率，按所签合同生效当日所在国家（地区）官方规定的合同计价货币对美元折算率的中间价折合美元计算统计。

③新增完成营业额：企业在报告期内完成的以货币形式表现的工作量。统计口径以对外承包工程项目按企业编制并经现场监理工程师或项目总监审核签字的工程进度证明等材料，并根据提交给业主据以结算项目款项或反映报告期项目工作量的有效凭证或单据为准。报送时营业额同样以“万美元”作为计算单位。

④带动出口额：企业在报告期内通过签订、实施交通建设类、电力工程建设类项目带动我国各种设备、材料出口总额。统计时可参考海关出口货物报关单的金额。

⑤当地分包情况：企业在报告期内在项目所在地向当地其他主体进行分包的情况。一般需要有相应的协议等书面材料。

⑥当地采购设备、物资情况：企业在报告期内在项目所在地采购的直接用于工程项目的设备、物资。但不包括未直接用于工程项目的设备、物资（比如，因出差日常生活需要使用设备、物资）。上述指标的含义可能因时间和地点的不同而发生些许变化，具体可以向商务主管部门咨询。中央企业总部（含整体上市的股份有限公司）可向商务部咨询；其他地方企业和中央企业所属企业可向企业注册地所属省级商务主管部门咨询。

4.在境外工程项目的执行过程中，还需要注意我国的出口管制以及美国、欧盟的管制与制裁政策，进行相应的合规排查，避免发生合规方面的风险。

切实做好商务部备案工作，是一项非常重要的工作。企业在积极响应国家“走出去”战略，开展境外工程项目承包业务的同时，也需关注政治、经济以及合规等风险，避免产生不可控的纠纷和损失。

作者介绍：顾凯 （集团央企下属企业总法律顾问，从事律师、法务工作近二十年，专注于工程项目、互联网领域）

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