根据央企法治建设推进的要求，国企合规管理被提上了越来越高的地位，在总结经验的基础上，国企合规应在静态与动态两个维度不断完善。

国务院国资委在《关于全面推进法治央企建设的意见》(国资发法规[2015]166号)中指出中央企业应着力强化依法合规经营，健全依法决策机制，“加快提升合规管理能力，建立由总法律顾问领导，法律事务机构作为牵头部门，相关部门共同参与、齐抓共管的合规管理工作体系，研究制定统一有效、全面覆盖、内容明确的合规制度准则”。

合规管理在中央企业法治建设中被提上了前所未有的高度，但何谓合规管理?学界认为“合规”一词是由英文“compliance”翻译而来，广义的“合规”泛指企业在运行过程中遵守规制规则和规范，包括承担社会环境责任，反腐败、反垄断、反欺诈等。

它通常包含以下三层含义：(1)法规：遵守公司总部所在国和经营所在国的法律法规及监管规定;(2)规章：遵守企业内部规章包括企业价值观、商业行为准则;(3)规范：职业操守道德规范等。我们将从第二个层面“规制”，结合自身工作实践，着重分析国有企业如何建立并执行内部规章。

必要性及原则

随着“一带一路”战略的推进，很多国有企业逐渐从国内业务向国内、国际业务并举转变，有些企业已经步入集团化运作阶段。这就需要建立一套新的有序、适度的管理控制系统，而这套管理控制系统要依靠内部规章制度来实现，通过内部规章对企业经营过程进行约束，保证经营活动按规范的流程执行。

国有企业内部规章制度应成为实现战略目标的保障、制度成为体现管控模式的手段、制度成为实现组织职能的工具、制度成为展现企业理念的载体等为目标。

第一，国有企业内部规章制度建设应遵循合法性原则。国务院国资委在《关于全面推进法治央企建设的意见》中明确指出“根据国家法律法规和国有资产监管制度，结合企业实际，进一步完善财务管理、劳动用工、物资采购等各项规章制度”，“加强对规章制度的法律审核，确保各项制度依法合规”。

特别是《公司法》规定“公司研究决定改制以及经营方面的重大问题、制定重要的规章制度时，应当听取公司工会的意见，并通过职工代表大会或者其他形式听取职工的意见和建议”。

《劳动合同法》规定“直接涉及劳动者切身利益的规章制度或者重大事项时，应当经职工代表大会或者全体职工讨论，提出方案和意见，与工会或者职工代表平等协商确定。 在规章制度和重大事项决定实施过程中，工会或者职工认为不适当的，有权向用人单位提出，通过协商予以修改完善。用人单位应当将直接涉及劳动者切身利益的规章制度和重大事项决定公示，或者告知劳动者”。

上述法律对直接关系员工切身利益的规章制度明确了更严格的制定程序，为避免公司与员工在劳动纠纷中，因制度制定程序不合法等原因产生对公司的不利影响，应努力做到此类制度不但内容合法而且还要程序合法。

第二，应遵循系统性原则。内部规章制度应着眼于国有企业发展的大局，从公司整体层面研究问题，综合考虑公司的定位、管控模式、子公司的差异性等多种影响因素。

第三，应遵循均衡性原则。内部规章制度体系的演变是一个动态的、与企业发展相适应的过程。

因此，内部规章制度体系优化与设计要考虑制度体系的稳定性与适应性之间的平衡，在保证制度体系整体稳定的同时，要随企业的变化进行及时调整。

第四，应遵循可操作性原则。内部规章制度建设要考虑管理的复杂性和方案的可操作性，不能一蹴而就。在制度建设推进过程中要积极稳妥、讲求实效。

第五，还应遵循制度评估和督促落实的原则。立法易，执行难。内部规章制度建立后，应定期或不定期对其执行状况进行考核评估，及时堵塞制度漏洞，形成制度体系完整闭环。

问题多发

结合我的工作实际并参考其他国有企业相关情况，国有企业制度建设主要存在如下问题。

第一，分层次组织保障尚未建立，在企业的高速发展下，还尚未形成公司层、部门层、单体制度层的组织结构，对制度建设流程统一管理。

第二，未统一规划制度建设，在现状分析中，各部门自发建设管理制度，缺乏对制度建设统一规划管理，难以根据业务开展情况、战略动态对制度进行回顾和更新。

第三，缺乏制度建设逻辑体系，公司缺少上位制度到基本制度再到专项制度和辅助性制度建设的体系，导致制度建设不完整、不均衡。

第四，制度之间关联性不强，难以理清制度与制度之间的层级关系，不利于公司领导进行重点管理、职能部门对制度进行完善和补充、相关人员执行制度。

第五，制度单体在形成过程中缺乏有效的审核过程，执行过程中也相应缺乏有效的监督控制。制度管理体系缺乏相应的组织保障，尚未形成公司层、部门层、单体制度层对制度需求分析、立项、起草、审核、审批、颁布、实施、监督、评估、修订等的制度建设流程的统一监督和管理。

制度体系建构

从宏观层面分，国有企业内部规章制度可分为“法人治理制度”和“公司管理制度”两个层面。

按照《公司法》的要求，应建立规范的公司法人治理结构，实现所有权与经营权分离，决策权、执行权、监督权分立，明确股东会、董事会、监事会和经理层的职责，形成各负其责、协调运转、有效制衡的公司法人治理结构。

法人治理制度可包括公司章程、董事会议事规则、监事会议事规则、总经理办公会工作规则等，这些制度将影响企业内部管理制度权限的划分和履行。公司管理制度对应于公司的经营管理层——经理层、高管团队以及各职能部门。国有管理制度首先要遵循法人治理制度，法人治理制度中的授权体系将直接影响公司管理制度。

根据国务院国资委《关于全面推进法治央企建设的意见》“进一步完善三重一大等决策制度，细化各层级决策范围、事项和权限”精神，国有企业“公司管理制度”可按照分级管理的思想具体细化不同层级的制度，如一级制度规定公司全面工作要遵循的总的指导思想和原则，二级制度规定公司管理各模块的工作机制和程序，三级制度规定各个业务环节的规范和方法。其中，一二级管理制度不同的国有企业之间具有较强的共同性，三级管理制度是公司办理具体业务应遵行的制度，是具体的操作规范和标准，不同类型、不同行业的国有企业之间差异性较大。

建立并实施评估机制

国务院国资委在《关于全面推进法治央企建设的意见》中规定“健全规章制度实施机制，提高制度执行力，通过加强宣贯培训、纳入业务流程、明确岗位守则等方式，确保各项制度得到有效落实。探索建立规章制度评估机制，定期开展规章制度梳理工作，对规章制度执行情况进行评价，强化规章制度落实监督机制”。内部规章评估可从静态和动态两个维度执行。

静态评估可从系统性、完整性、规范性、可操作性四方面进行评估。系统性评估主要关注制度体系间是否有比较强的关联性和支撑体系;完整性评估主要侧重于制度是否涵盖管理的各个环节;规范性评估主要从名称规范、内容完整、层次清晰、文字准确、格式标准等几个因素进行综合评价;可操作性评估主要从主体明确、流程合理、权责清晰三方面进行综合评估。

动态评估可根据国家法律法规的修改、新建，以及制度执行过程中遇到的现行规章制度无法有效解决的实际问题，由公司相关业务部门或员工及时向制度归口管理部门进行反馈，制度归口管理部门可制定年度制度规划纲要，与各部门进行沟通，将企业年度制度制定、修改、废止等情况进行汇总分析，供企业决策。国有企业法律、审计、纪检和相关业务部门定期对制度落实情况进行监督检查，对违规行为严格督促整改、开展责任追究。

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