我国工伤认定程序存在的问题与对策研究

一、我国现行工伤认定程序存在的主要问题

工伤认定实行“一认一复二审”的程序，其目的有二:一是为了促进工伤认定机关依法行政，维护劳动者的合法权益。二是为了防止职工和企业串通侵占工伤保险基金，破坏工伤保险秩序。用一个如此复杂的程序维护劳动者的权益，可谓“用心良苦”，但结果却事与愿违，不仅没有收到应有的立法效果，而且还造成了一系列问题，甚至成为劳动者维权的障碍。现阶段的工伤认定程序存在的瑕疵既有法学理论上权利本身存在冲突，也有程序设计上的不合理从而导致在实践无法真正使工伤认定顺利的进行。[1]

(一)行政权和司法权的冲突给程序运行造成了制约

对于受工伤的职工或其直系亲属来讲，需要获得工伤赔偿必须申请劳动保障行政部门进行工伤认定，然后才能使案件进入仲裁或诉讼程序，在实践中出现了劳动保障行政部门所行使的工伤认定的行政权和人民法院就是否是工伤所产生工伤待遇赔付的司法权之间的冲突，表现在以下几个方面:但其合理性值得商榷

1.工伤认定所涉及的行政审批权的行使存在矛盾

 在发生工伤后，由劳动保障行政部门承担工伤事故进行调查核实的职责，从劳动保障行政部门的角度来看，工伤认定是它们行使的一种行政审批确认权，但是行政审批确认只对尚未发生且须经审批确认后才能发生的事项才有实际的意义和作用。对已经存在的工伤事故做事后的行政审批确认，对工伤的事后救济意义不大。

2.难以区分工伤认定的作用性质

 如果仅仅是看成一种证明行为，认定书是一种证据，那么由行政机关为企业和职工之间的劳动争议作这样的证明，把行政机关变成了某种专业的鉴定机关，有违其法律赋予的行政职能;如果理解为是许可作用(在制度上规定把工伤认定决定书作为诉讼的前置性必要条件实际上就意味着是一种行政许可)，又将造成这样的误解，即当事人的诉权不仅是由法律确定和保障的，而是要在行政机关许可下才能具体实施，这显然从诉讼程序上看是不合理的。如果把工伤认定决定书是当作鉴定结论的一种，当然没有预决效力(将认定结论作为证据在人民法院审理案件前并不能预先决定案件的性质，案件的事实还是要通过法院的审理才能认定)。既然认定结论本身并不具有预决效力，且认定结论在法院审理案件中有可能被采纳，也有可能不被采纳，那么有无认定结论都不影响法院受理案件，不能因为没有工伤认定决定书，法院就拒绝受理案件。把工伤认定决定书作为处理工伤赔偿案件的诉讼前置条件，除了给当事人增加诉讼的障碍和麻烦外，不能起积极维护职工权益的作用。

(二)现阶段工伤认定程序设计的不合理致使劳动者维权艰难

 除了上面所述的认定程序中行政权和司法权存在者一定冲突外，在具体的工伤认定程序操作的实践中也存在着诸多的困难，导致工伤认定程序急需加以修缮。就意外伤害工伤认定程序和职业病认定程序笔者根据现状具体分析中存在的问题和瑕疵。

1.意外伤害工伤认定程序所存在的问题

(1)劳动关系无法确认导致认定程序启动困难。根据《工伤保险条例》的规定:在进行工伤认定申请时首先要由劳动者承担劳动关系的举证责任。存在确定的劳动关系就成了工伤认定的前置条件。众所周知，在非法用工大量存在的现实背景下，许多企业没有与劳动者签订书面劳动合同，而发生工伤后其它工友又因怕报复，又不敢出来证明事实劳动关系的存在，使劳动者在受伤后对劳动关系进行举证变得十分的困难。尤其在建筑领域中工伤事故时有发生的情况下，建筑工程存在层层转包，导致确定劳动关系十分困难。

(2)在目前认定程序中申报主体资格的限定过严。在意外伤害出现工伤后，《工伤保险条例》明确了用人单位和职工的主体资格，即用人单位以及与用人单位存在劳动关系(包括事实劳动关系的劳动者)。《工伤保险条例》对主体资格的确定具有排他的效力，也就是说如果用人单位或者职工一方或双方的主体资格不相符，就不能适用《工伤保险条例》。但是在实践中，暴露出《工伤保险条例》对主体规定的局限性。

(3)申请期限设计不合理，没有导入时效的中止和延长制度。受伤职工或者其直系亲属及用人单位、工会组织申请工伤认定期限的起算期间都是自事故发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日起，且职工或者其直系亲属以及工会组织申请工伤认定要以单位未提出申请为前提。这样的规定对于那些因特殊情况或者不可抗力而不能够及时申请的受害者而言明显不公平、不合理。

(4)对程序中运行步骤的不完全知悉导致无法合理使用权利。西方有句谚语:“正义不但要实现，而且要以看得见的方式实现”。在意外伤害工伤出现后，往往职工不知道自己在受伤后所享有的权利，无法清楚工伤认定中要提交什么证据来维权的，对程序中自身所须的举证责任无从知晓。劳动保障行政部门应当自受理工伤认定申请之日起60日内做出工伤认定的决定，却没规定在受理工伤认定的期限书面告知申请人所享有的权利和未来进行的程序步骤。这样使受工伤的职工无法就整个工伤认定程序进行全面知悉，就不能做到及时了解程序的进展程度，进而无法及时采取有效措施来保护自己权利。假如用人单位在受工伤的职工不知情的情况下故意拖延申报，导致申报己过法定的时效，会直接导致伤者无法在法定期限内(一年内)进行申报，丧失了认定工伤的权利。所以劳动保障行政部门在做出工伤认定前，应设立相应环节，来告知拟作出决定的事实、依据和理由，以及当事人在此程序中所应享有的权利。以利于查清案情并保证当事人知情权以促使当事人及时主张权利等意义重大。

(5)程序冗长导致维权成本过高。用人单位(主要是未给职工购买工作保险的单位)往往会再利用程序规定拖延时间。即使劳动保障行政部门出具了工伤决定认定书，对工伤予以了认定。首先对认定结论不服先申请行政复议、对复议决定不服再提起行政诉讼(一审、二审)直系亲属只有在行政二审以后才能走完工伤认定程序。[2]

2.职业病认定程序所存在的问题

职业病的诊断与认定是身患职业病的劳动者获得工伤保险的前提条件，对于等待救治的劳动者来说，是一道必经的法定程序，但是我国目前的职业病工伤的认定程序，明显跟不上我国经济发展的步伐，显然落后于我国的实际情况。     

(1)申报职业病工伤的主体过于单一

(2)申报时举证困难导致认定困难。根据《职业病防治法》第四十条和《职业病诊断与鉴定管理办法》第十条规定:提出职业病诊断申请的主体是患职业病的劳动者。从而可知法定的申请主体实际为必须承担申报相应的责任主体，在这一点上，上述规定远不如《工伤保险条例》的相关规定合理。

(3)当出现用人单位拒不配合劳动者申报职业病工伤导致职业病认定困难时，目前法律并没有提供有效的救济手段。根据我国目前《职业病防治法》第四十二条规定，劳动者的职业史、职业病危害接触史是职业病诊断的必备要件。

二、完善工伤认定救济程序的立法改进

(一)设立劳动合议庭审理劳动争议

行政诉讼程序与行政程序的冲突，源于各自所维护的利益主体的差异，行政机关以保护弱势工伤劳动者为出发点，而行政诉讼则以保护原告、防止行政权滥用为宗旨，在原告为用人单位的情形下，对劳动者保护难度可想而知。法院撤销工伤认定的原因多为事实不清、证据不足，很多在行政程序中原属于当事人的证明责任，在行政诉讼中转由到行政机关负担，而行政机关因举证不能而导致的不利法律后果却由工伤劳动者承担。将工伤案件纳入与社会法宗旨相悖的行政诉讼程序中，是极不合时宜的。此外，工伤诉讼案件比例逐年升高，成为行政审判庭受理的主要案件，工伤诉讼案件已成为法院受案中不可忽视的工作重点。如果行政诉讼程序从工伤救济程序中剥离，必然导致大量工伤诉讼案件流向民事审判庭，极易造成民事审判庭超负荷工作，案件处理急需分流。我国劳动力人口多，案件错综复杂，设立专门审理劳动纠纷案件的法庭，可以很大程度上减轻民事审判庭的工作负担，便于工伤劳动者快速获得救济，使工伤认定裁判更为准确、效率。

(二)统一工伤认定权力主体

将工伤认定和工伤保险待遇争议处理权纳入劳动仲裁范围内，其一，可以将劳动关系确认、工伤保险待遇争议等与工伤认定有关的问题由一个机构统一处理，无论劳动者是否参加工伤保险，都可以通过一个程序获得解决；其二，劳动仲裁机构处理劳动纠纷，对仲裁裁决不服可以直接提起民事诉讼，直接排除了行政复议和行政诉讼程序的适用，可有效防止各程序之间在认定工伤问题上出现冲突的认定标准和认定结论。将工伤纠纷纳入劳动争议仲裁的受案范围，是否属于劳动法意义上的工伤，交由劳动争议仲裁委裁定。将会大大有利于法律救济工伤的公正、效率、便民和低成本运行。[3]