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企业重大决策合规审查系列 | (二)审查程序

2018/11/4 字体: 来源: 作者:夏宝森

企业重大决策审核程序

现有的重大决策程序规定缺乏系统性。过于强调对于决策中部分环节的规定,比如专家咨询、合法性审查等等,但相对忽视了决策前、决策后的程序设计,对决策、执行、监督之间的内在关系也没有进行仔细顺理。其实,决策程序有其自身的特点,它包含了从决策信息输入到政策输出的全过程。如此,决策程序就包括了决策动议、决策议程设定、备选方案设计、方案抉择和决策合法化五个阶段,它们和决策执行、决策反馈一起组成一个闭合的决策过程环。因而,重大决策的程序设计不仅需在一些薄弱环节上补强加固,也需要在系统性上下足功夫。

一、合法性审核的主体和方式

1.合法性审核的主体

目前,决策的合法性审查主体主要有四种。一是内部法制机构,即由各自的法制机构负责审查。二是决策机构之外的法制机构,即委托外单位的法制机构审查。三是集团层面的法制机构,即由集团层面法制部门负责本系统重大决策的合法性审查。四是独立的社会机构审查。其中,由内部法制机构审查的模式较为普遍。

由内部法制机构进行合法性审查,最简单也最有利,但这种自我审查的模式存在先天不足,有时难以实现通过合法性审查减少违法性的初衷。较为有效的模式是由与作出重大决策的主体没有直接、密切利益往来的机构或个人进行审查,与内部法制机构进行联合。在目前无法改变内部法制机构为审查主体的情况下,应当引入法律专家论证等方式,确保合法性审查真正起到其作用。

2.合法性审核的方式

重大决策的合法性审查,可以根据决策的实际情况而采取不同的审查方式。内容较为简单、争议较小的决策,可以选择书面审查。内容复杂、争议较大的决策,在审查时必须通过会议讨论的方式决定,必要时通过召开专家论证会等形式进行审查,或者通过系统调研等。现阶段合法性审查工作以书面、会议审查为主,应充分借助外部力量提高合法性审查的正确性。

专家咨询。当前企业面临的外部环境及监管要求越来越复杂,这就要求作出涉及某些专业领域的决策内容时,必须由具有较高专门知识水平的专业人才提出建议。应当建立完善有效的审查咨询机制,主动让专家学者参与重大决策的相关环节,形成决策中枢系统与咨询系统的良性互动,既保证谋、断相互独立,又做到以谋助断。

系统调研。在考虑企业外部环境面临的问题需要专家咨询时,对集团系统内部环境面临的问题亦需进行系统调研和预判,以备对集团系统内部情况作一准确判断。

二、合法性审查的实施

1.对决策权限的审查

决策必须是在决策主体法定权限内作出,必须符合现有法律规定或者得到合法授权,这是依法治企对职权法定的要求。决策过程中有没有滥用职权。决策中同样存在自由裁量权,若不对其进行合法性审查,难免出现决策主体滥用职权进行违法决策的情形。

2.对决策程序的审查

对决策程序的审查,主要是审查决策方案的起草过程是否按照预先设置的方式、方法和步骤进行,确保决策规范。在提交决策者决议之前,哪些程序需要进行合法性审查,并没有作出统一规定,作为审查范围的程序应当包括:专家论证、风险评估、征求意见。同时,决策的成本与效益也应纳入决策程序的审查范围。

3.对决策内容的审查

具体可以从四个方面对决策的内容进行审查。一是决策内容是否与法律、法规、规章相抵触。二是决策内容是否与党和国家的政策,以及体现党和国家政策的规范性文件相一致。三是决策是否符合法定的自由裁量要求。四是决策是否符合法治精神和法律原则。

三、加强和完善合法性审查

1.建立和完善合法性审查的标准

合法性审查必须明确审查标准。根据程序合法性和实质合法性的要求,重大决策合法性审查的标准可以细化为职权、程序、内容和依据四个部分。

职权标准。主要审查作出重大决策时有无决策权限、是否超越决策权限,包括层级越权、职能越权、地域越权和职权滥用等问题。

程序标准。主要审查重大决策是否符合法定步骤、法定形式和法定时限。程序合法性是不确定性重大决策合法性审查应当着重强调的审查依据。

内容标准。主要审查重大决策设定的权责利划分体系是否明确、具体,是否符合法律法规的规定,是否符合法定的幅度、范围,是否公正、合理等。

依据标准。主要审查重大决策是否具有合法有效的法律依据,包括有无法律法规依据、依据的合法性与有效性、适用依据的正确性等方面。

2.合理设计合法性审查的程序

明确和科学的审查程序设计是保证重大决策合法性审查高效、规范、可持续进行的基础,也是防止合法性审查恣意、弱化与形式化的重要途径。

明确审查流程的各个环节。包括合法性审查材料的提交、对审查材料的接收和登记、对提交材料的审查、审查机构与决策承办机构意见的沟通和不同意见的处理、合法性审查意见的提出及表现形式、合法性审查意见的提交、合法性审查意见的地位和作用、合法性审查人员的权限和责任、合法性审查的记录和归档等。

设置对话性的审查平台。在重大决策合法性审查机制的构建中,可以通过信息化管理平台的建设,将合法性审查的主体、环节与程序进行有效整合,为重大决策合法性审查流程的系统化设计与规范化运行提供技术支撑。同时,在平台中设置专家论证、风险评估、征求意见、合法性审查和集体讨论决定等程序,使合法性审查的具体步骤、形式、顺序、关系和时限等通过平台予以明确和细化。

3.规范合法性审查的形式

明确合法性审查意见的法律地位。赋予合法性审查意见强制约束力。在相关规范性文件中,将合法性审查意见直接明确表述为决策机构的决策“依据”,而非模糊性的“主要依据”或“参考依据”。

规范合法性审查意见的报送形式。包括对合法性审查意见的文本形式等方面的规范性设计。合法性审查意见的文本形式是指合法性审查的书面呈现形式、格式规范等,文本形式的规范化和统一化有利于保证合法性审查意见在内容上的完整性。

健全合法性审查结果运用的配套机制。为解决合法性审查意见的后续处理与应用不足问题,应当重视其配套机制的完善,特别是加强决策责任和监督纠错机制以及绩效考核三个方面的建设。同时,要将合法性审查的结果运用于决策者的绩效考核体系中,通过实现合法性审查与绩效考核机制的对接,为全面考察决策者绩效提供依据。

(有删减,待续)

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