随着近年来烟草行业对法律工作的重视，无论是作为行政管理机关的烟草专卖局，还是作为企业的烟草商业公司和工业公司，都不同程度加强了自身的法律工作建设，并逐步完善。

一、法治工作概况

我国烟草行业从2003年开始实行工商分离，其目的在于打破烟草市场的区域封锁，从而逐步形成了目前烟草商业公司依托烟草专卖局实行属地管理，烟草工业公司依托既有卷烟厂家隶属中烟总公司垂直管理的格局。从现实情况看，由于目前的产销体制，烟草商业公司和烟草专卖局一套人马两块牌子，政企合一，其经营管理带有强烈的行政色彩，从法律工作机构设置来看，按行政级别在国家局层面设立法规司、省级层面设立法规处、地市级层面设立法制科，其岗位资源也往往与专卖管理部门高度融合，其岗位职责主要是执法案件的法律审查、合同审查、案件管理、规章制度审查核和普法等工作。而在烟草生产企业中，目前的标配是法律和企业改革工作合署办公，省级中烟公司设法律改革部主管法律工作，其下属卷烟厂和其他分子公司法律机构设置则参差不齐，一般都是由综合部门或者企业管理部门承担以合同为主的法律工作。

二、烟草行业案件情况

由于行业管理特点，行业内企业之间较少形成诉讼或仲裁，烟草行业的案件基本发生在行业主体与行业外主体之间，截止2018年2月1日，最高人民法院裁判文书网上，各地烟草公司、烟草生产企业所涉及的民事纠纷以判决形式结案的案件共2097件。其中，人格权纠纷48件，物权纠纷90件，合同纠纷706件，不当得利、无因管理纠纷16件，知识产权与竞争纠纷3件，劳动争议、人事争议922件，与公司、证券、保险、票据等有关的民事纠纷15件，侵权责任纠纷292件，适用特殊程序案件案由5件。从以上民事案件类型分布看，劳动争议、合同、侵权责任三类案件数量明显超出其余类型案件。

各地烟草专卖局所涉及的行政案件184件。其中烟草专卖行政管理107件。其余为：资源行政管理7件，城乡建设行政管理9件，商标行政管理7件，专利行政管理6件，质量监督检验检疫行政管理1件，劳动和社会保障行政管理37件，民政行政管理7件，其他行政管理3件。从以上行政案件类型分布看，专卖管理类和劳动保障类两类案件数量明显超出其余案件。

三、烟草零售许可负面清单

2015年 10月19日，国务院印发《关于实行市场准入负面清单制度的意见》，明确自2018年起正式实行全国统一的市场准入负面清单制度，2015年初，国家烟草专卖局赵洪顺副局长在面对记者“烟草行业应该怎样适应简政放权新常态”的提问时也指出：“行业要坚决纠正不当设置准入条件、随意提高准入门槛和‘重许可、轻监管’的思想和行为，研究探索零售点合理布局‘负面清单制度’，切实做到公平、公正、公开，不断提高专卖行政许可质量、零售客户满意度、行业社会形象，努力在‘简政放权、放管结合’中持续增强专卖制度的生命力。”目前全国已有部分省、市烟草专卖局尝试建立烟草专卖零售许可负面清单制度，负面清单模式的提出和实践标志着法治烟草建设的全面深化。负面清单是相对于正面清单而言，它是国际常用的投资准入制度，所谓负面清单管理模式，指的是“一个国家在引进外资的过程中，对某些与国民待遇不符的管理措施，以清单形式公开列明，在一些实行对外资最惠国待遇的国家，有关这方面的要求 也以清单形式公开列明。”简言之，“这种模式相当于在投资领域设置‘黑名单’，列明企业不能投资的领域和产业”，即只要国家没有明令禁止皆可为。在烟草专卖许可环节使用“负面清单”制度，是当下烟草行业改变政府职能，进一步降低市场准入门槛一个主要切入点。目前，各地烟草专卖机构已经有不少开始建立本单位的负面清单，一般说来，上述负面清单可以分为申请主体资格、经营场所、经营模式、特殊区域、合理布局等几个方面，例如申请主体资格的负面清单可包括民事行为能力不足、外商投资企业、有欺诈瑕疵的申请人等；经营场所的负面清单可包括无固定经营场所、经营场所与住所不相独立、经营场所安全不达标者、兼营业务具有毒害或其他污染物品等；经营模式的负面清单可包括利用自动售货机（柜）进行销售、利用信息网络渠道销售卷烟等；特殊区域的负面清单可包括学校周边一定范围内、纳入政府拆迁规划或禁止售烟范围、其他行政规范所禁止等；合理布局的负面清单可包括零售点布局已满足消费需求的农村自然聚居地、新型聚居地、县级以上公路沿线农村聚居区、村（居）委会便民服务中心所在地；除农村自然聚居地、新型聚居地、县级以上公路沿线农村聚居区、村（居）委会便民服务中心所在地、旅游景点服务区以外的农村区域；零售点布局已满足消费需求的大型集贸市场；未形成食杂店、便利店、超市、商场、烟酒商店、娱乐服务场所等实际商品展卖场所的商用楼宇内；住宅小区除平层全开放式门店外的其他场所等。