自我国实施“走出去”战略以来，央企加大了境外投资力度，并成为我国“走出去”的主要力量。然而央企的海外资产如何监管，一直是个难题。

　　上世纪90年代，央企境外投资监管的要求就已提出。尤其是2001年我国加入WTO以来，为适应中国入世后新形势的客观要求，推动中国企业“走出去”，国资委、商务部等有关部门制定了一系列政策措施。

　　然而，央企海外资产监管长期以来的“重审批、轻监管”状况仍然没有改变。为改变“央企海外资产一本糊涂账”的状况，2011年6月，国资委曾经连续出台了《中央企业境外国有资产监督管理暂行办法》和《中央企业境外国有产权管理暂行办法》。

　　但两个《暂行办法》缺乏具体操作细则。在上面两个文件的基础上，去年4月10日，国资委又对外正式发布了《中央企业境外投资监督管理暂行办法》（以下简称《境外投资监管办法》），文件在2012年5月1日起正式生效实施。

　　境外投资冲动

　　表面上看，央企境外投资规模增速很快，投资区域也开始从亚非转向欧美，行业覆盖由能源矿产及制造业向服务业开拓，投资方式也从“绿地投资”向股权投资等多样化方式尝试。但中国企业海外投资所遇到的麻烦也是越来越多。

　　中国企业跨境收购的主体为国有企业，尤其是央企。据金融数据提供商Dealogic统计，2009年中国企业跨境收购的失败率为全球最高，达到12%。2010年，这一比率降至11%，但仍为全球最高。2012年这一状况并没有多大改善。相比之下，美国和英国公司2010年海外收购的失败率仅为2%和1%。

　　国资委方面对本报记者坦言，央企境外投资起步较晚，境外企业的发展尚不成熟，一些企业经营管理体制不健全，缺乏一套行之有效的管理方法。

　　央企境外投资的问题首先体现在投资战略不清晰，这也是国资委多次强调的问题。一位国资委官员对本报记者表示，中国企业海外投资有很多盲目性，“有的企业尚未意识到在境外投资是企业更高层次的国际化经营方式，而是将其视为国家行动。”

　　很多央企境外子公司管理也存在问题，境外子公司与总部沟通不畅。“从制度上看，海外子公司与股东沟通主要通过向财务部报送会计报告，向经营管理部门报送工作总结及负责人年终回国述职来实现。”上述国资委官员表示。

　　国资委还严厉批评部分央企境外企业财务管理不规范，“不少境外企业在财务上搞"两本账"，对外账供当地有关部门检查，对内账则记录企业真实的业务和资金运营情况。这种貌似聪明的做法有时可以避开一些税赋，但同时也给企业管理留下很大隐患。”

　　一位央企负责人曾对本报记者表示，公司总部不能经常性地、及时地收到境外企业的财务报告，很难掌握其财务状况，更无从考核，往往等到企业经营出现重大失误后，总部才能进行账务清算。

　　另外，国资委还提出，在境外投资合作伙伴的选择问题上，一些央企并不是很重视，结果导致决策失误，甚至有些境外投资公司的控制权落入外方管理人员手中，外方架空中方管理层，给母公司带来极大损失。

　　境外资产损失的原因除了企业经营能力较弱，缺乏有效监管也是一大主因，央企境外资产的“出血点”和监管难点经常存在于个人代持股权、离岸公司监管、境外金融衍生交易等方面。

　　虽然国资委要求具备条件的央企要在2011年年底之前清理境外个人持股和离岸公司，但该项工作一直进展缓慢。

　　全面监管

　　《境外投资监管办法》是国资委对央企境外资产监管方式的最新探索，主要针对上述问题展开。该办法共十八条，央企及其各级独资、控股子企业，所有涉及到境外和香港、澳门和台湾等地区的固定资产投资、股权投资等投资行为都将受到约束。

　　在央企海外投资的大原则上，国资委表示，境外投资应当符合国民经济和社会发展规划和境外投资产业政策；符合企业发展战略和国际化经营战略，同时投资规模要与企业资产经营规模、资产负债水平、实际筹资能力和财务承受能力相适应。

　　《境外投资监管办法》的主旨是“中央企业原则上不得在境外从事非主业投资，有特殊原因确需投资的，应当经国资委核准”。

　　国资委经济研究中心副主任彭建国表示，“《办法》中突出投资主业这项，也是因为央企在"走出去"的过程中做了不是主业的投资项目，例如高风险的金融衍生品等，带来了诸多亏损，强化做优主业，也是希望央企发挥自身强项，做自己熟悉的项目来发展。”

　　除了对非主业的要求，《境外投资监管办法》还对央企境外投资要求进行了细化，主要包括：中央企业应当根据境外投资规划编制年度境外投资计划，包括境外投资总规模、资金来源与构成、重点投资项目基本情况等，并按照有关要求按时报送国资委。

　　此外，国资委还要求列入央企年度境外投资计划的主业重点投资项目，国资委实行备案。未列入中央企业年度境外投资计划，需要追加的主业重点投资项目，中央企业应在履行企业内部投资决策程序后报送国资委备案。

　　国资委方面回复本报记者，《境外投资监管办法》“是国资委依法履行出资人职责、完善国有资产保值增值责任体系的一项重要举措，对于推动中央企业认真落实做强做优、培育具有国际竞争力的世界一流企业的目标要求，加快实施国际化经营战略，具有十分重要的意义”。

　　摸底调查

　　据国资委发布此办法之前公布的数据显示，2011年1至11月，央企在境外（含港澳地区）营业收入3.4万亿元，实现利润总额1280亿元，同比分别增长30.7%和28%。

　　针对上述央企境外投资的种种问题，国资委近期对境外国有资产进行摸底，并下决心解决历史遗留问题。2012年下半年，国资委计划完成对央企个人持股和离岸公司进行全面清理的工作，清理的对象还包括境外国有产权注资或转让、境外红筹上市等国有产权变动等。不过，据本报记者了解，这项工作依然比预计要缓慢。

　　国务院国资委研究中心竞争力研究部部长许保利表示，是否顺利完成个人持股及离岸公司等历史遗留问题的清理工作，主要取决于各央企自身国有产权管理制度的完善程度，“由于国资委无法对企业投资过程进行细致监督，减少海外国有资产损失应主要依赖企业自身加强管理。”

　　国资委还期望在监管中突出海外投资亏损的责任主体，但由于缺乏相关法律约束和投资论证程序，一旦海外项目失败，没有责任主体为此负责。

　　另外，海外审批权多部门职能交叉重叠，一方面损害企业海外投资积极性，另一方面，国资委无法杜绝行政干预投资现象。对此，国资委方面一直建议相关部委简化审批流程，“审批时间过长致使企业错失了投资良机”。