抵押是农村土地承包经营权流转的主要方式之一，探索土地承包经营权抵押融资业务，对于促进农村经济建设、实现城乡统筹发展、提升三农金融服务水平，具有重要的现实意义。
　　 
　　五风险制约农地经营权抵押
　　 
　　第一，部分土地承包经营权设定抵押存在效力风险。对于 “四荒”土地承包经营权，《担保法》、《农村土地承包经营法》和《物权法》尽管在表述上不完全相同，但都明确肯定了其抵押的合法性。
　　然而，对于家庭承包土地承包经营权，能否设定抵押，法律法规未作明确规定。一方面，《农村土地承包法》第32条关于“家庭承包土地承包经营权可采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转”之规定，与第49条规定的“四荒”土地承包经营权流转模式相比，少了“入股和抵押”、多了“转包和互换”模式，从法规条文表述差异上可以看出，立法机关对家庭承包土地承包经营权的处分方式采取了审慎的态度。另一方面，按照《物权法》规定，除法律规定可以抵押外，耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押。《农村土地承包法》第32条并未明确将抵押列举为家庭承包土地承包经营权流转方式，抵押能否作为流转的“其他方式”，存在不确定性。在现有法律框架下，以家庭承包土地承包经营权设定抵押存在无效的风险。
　　第二，土地承包经营权出租（或转包）流转后设定担保时存在定性风险。现有农村土地承包方式（尤其是家庭承包方式）一般以分户方式取得土地承包经营权，使得农村土地呈现分权、零散状态，不仅权利人融资需求较小，而且使得土地承包经营权抵押融资功能也被弱化，不属于土地承包经营权抵押业务开展的重点。而农业生产企业、种植大户通过承租、转包等方式集中农村土地，实现规模化、集约化经营，其融资需求量大，但通过初始承包人取得的土地经营权利，用于担保是属于土地承包经营权抵押，还是属于其他权利担保，在定性上存在较大困难。以出租为例，企业（或种植大户）通过承租集合了较大规模的土地，其享有的权利为在租赁期限内对租赁土地的占有、使用、经营和收益的权利，以其设定担保，是定性为土地承包经营权抵押，还是一种租赁权担保，存在分歧。
　　第三，土地承包经营权存在价值确认风险。《农村土地承包法》第39条规定：“承包方可以在一定期限内将部分或者全部土地承包经营权转包或者出租给第三方，承包方与发包方的承包关系不变。”据此，土地承包经营权包括农民的成员权与财产权，成员权体现为承包身份的保持，财产权体现为土地经营收益。因此，土地承包经营权的价值主要体现在占有人对土地的使用、经营可能获得的收益上，价值确认存在较大难度。
　　此外，目前缺乏成熟的专业评估机构和评估人员对于农村土地予以定价，且没有相对独立的评估价值作参照，主观判断成份较大，评估价值往往低于土地经营权实际价值，还存在随着承包期限的缩短而减值的风险。金融机构因难以准确认定土地承包经营权的实际价值，则往往采取从严的态度，土地承包经营权估值缺乏成熟的科学方法，不仅影响抵押融资功能的合理、充分发挥，也增大了银行通过抵押率控制风险的难度。
　　第四，设立土地承包经营权抵押后存在担保物管理的风险。一是土地承包经营权灭失后对影响抵押权存续的风险。根据《土地管理法》和《农村土地承包法》规定，土地承包经营权可因国家依法征收或发包人依法收回而灭失。对于国家依法征收的，原集体土地使用权归于消灭，土地承包经营权自然消灭，此时抵押权人可以准用最高人民法院司法解释之规定，就补偿金优先受偿，但按《土地管理法》规定，国家按土地原用途给予的补偿费含土地补偿费、安置补助费及地上附着物和青苗补偿费三部分，对于三类补偿费能否都享有优先受偿权存在一定的不确定性。对于发包人依法收回的，抵押权面临承包土地被收回、土地承包经营权灭失，进而影响权利实现的风险。二是土地承包经营权抵押后，土地上新增定着物对抵押权实现的风险。承包土地的价值体现在其用于农业生产的有效利用上，土地承包经营权设定抵押后，必然会存在新增地上定着物的情形，土地承包经营权的实现一般不可能完全与地上定着物的周期一致，但又缺乏与此相关的冲突解决规则。
　　第五，土地承包经营权的处置难度较大。土地承包经营权处置难是影响土地承包经营权抵押融资业务发展的主要原因之一。法律规定，土地承包经营权流转之后不能改变所有权性质和用途，而且土地承包经营权转让条件十分严苛，在很大程度上制约了土地承包经营权的有效流转；同时，由于目前土地承包经营权流转市场发育缓慢，成熟的流转中介缺乏，流转信息不畅，当事人主要采取自行协商的方式，属于典型的买方市场，而银行又受制于从快从速处置抵押物的困境，农村土地承包经营权变现力比较差，无形中增大了银行开展此业务的风险。
　　 
　　开展农地抵押业务的现实选择
　　 
　　农村土地承包经营权有经济价值、依法可以转让，具备可抵押的基础，而且合理抵押可以有效增加农民的财富、符合农民的利益。从现有发展趋势而言，农用土地承包经营权抵押有逐步开放的可能，在现在法律框架下，银行开展农村土地承包经营权抵押融资业务应着重从以下方面控制风险。
　　加强银政合作，以行政规范弥补抵押法律规则缺失的不足。目前，土地承包经营权抵押机制的不完善，就需要通过引入政府公权力和公信力，在法律原则下建立区域范围内的操作规范，如农村土地承包经营权确权办证、参与农村土地承包经营权价值认定、指定农村土地承包经营权抵押登记机构（原则上应与农村土地承包经营权颁证机构一致）等。银行应以县域为单位，与地方政府达成共识，就上述业务中未明确问题达成统一的解决规则，以行政规范弥补土地承包经营权抵押法律规则的不足。
　　审慎选择用于抵押的土地承包经营权，合理确定评估价值。土地承包经营权抵押融资业务的有效开展，抵押物的选择起着至关重要的作用。通常而言，经过规模化流转后的土地承包经营权，在设定抵押前，价值确定具有了一定的市场参考标准；在设定抵押后，处置时比未经过流转的土地承包经营权更易变现。因此，现阶段原则上应优先选择已经过初次流转的土地承包经营权用于抵押，审慎选择直接从发包方手中取得的土地承包经营权用于抵押，并考虑周边土地承包经营权流转市场价格、土地经营者支付的土地转包或租赁成本、承包剩余期限等因素，合理确认抵押物的评估价值。
　　合理控制土地承包经营权抵押的适用范围，稳步推进业务的发展。要严格选择借款人和抵押人，借款人应限定于有实际经营活动和融资需求、且具备一定规模的种植大户或农业生产经营企业，一般的农户应审慎开展，原则上只允许土地承包经营权权利人为自己融资需求提供担保；要严格控制借款用途，土地承包经营权抵押融得的资金，只能用于该片承包土地的生产经营，不能用于消费。
　　完善土地承包经营权抵押业务相关合同条款，尽量消除影响土地承包经营权抵押权实现的不利情形。在当前法律规定不完备的情况下，利用私法上“法未禁止即可行”的原则，充分发挥合同的自由约定功用，科学设置合同条款，明确农村土地发包人、承包人和抵押人各方的权利和义务，以弥补农村土地承包经营权抵押制度之不足，为质权人的权利救济提供合同依据。如对于发包人依法可以收回承包土地的情形，可以通过要求发包人与承包人签订补充协议的形式，排除发包人对该类情形下收回权的适用，预防土地承包经营权存在被依法收回情形时影响抵押权有效实现的风险。余文焱
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