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高速公路路产路权维护中法律纠纷问题分析

2012/9/18 字体: 来源: 作者:

     摘要:本文以北京市的企业投资经营管理高速公路模式为例,从分析企业为何在维护路产路权时屡屡面临法律纠纷入手,探讨企业如何寻找法律上的平衡点,以提高企业运营管理过程中法律风险防范能力和管理效益。
 
     关键词:高速公路、路产路权、 法律纠纷
                                                                   1引言
      1999年9月16日,经北京市人民政府批准,首发集团公司成立,这是北京市高速公路实行改革和企业化运作的产物。自此,北京市高速公路管理模式实现了由“路政管理”向“路产管理”的转变。高速公路的建设、运营、收费、路产、养护等行为全部由企业来运作,企业作为民事主体,直接承担路产路权维护义务,行使路产管理和路权维护的法律权利。目前,北京市高速公路里程已达800公里,其中由首发集团公司经营管理的有660余公里,占全市高速公路总里程的83%。在充分肯定企业投资经营管理高速公路模式巨大优势的同时,也不能忽视这种模式的缺陷。首发集团公司作为北京市高速公路企业化运营管理模式的代表,其所面临的问题在一定范围内具有典型性和代表性。这些问题主要集中在相关法律空白、维护道路权益手段方式单一乏力、企业地位尴尬等方面。以2006年的京石高速公路北京段轿车撞狗案为例,当时社会各界对“究竟是饲养人承担法律责任、还是高速公路经营管理企业承担法律责任”这一问题展开了热烈讨论。最终,法院以高速公路经营管理企业没有及时发现并清除路面之犬,存在管理上的瑕疵为由,判决企业赔偿受害人118万元,使企业遭受了巨大的经济损失。
      惨痛的经济代价使企业开始认真思考路产路权维护与法律纠纷之间的关系。如果不对企业投资经营管理高速公路这种模式的法学理论加以认真研究,不但会直接影响到企业短期经济目标的实现、降低企业承担社会责任的能力,更将在长远方面有损企业形象、社会诚信,并最终影响政府决策、国有资产权益保障等国家利益。首发集团公司的企业定位是:替政府融资、为人民修路、以路为依托、谋企业发展,企业所追求的目标是为政府分忧、为人民服务。由此可见,这类企业的目标不仅仅是利润最大化,更是对社会负责。
                                                2高速公路路产路权维护中存在问题分析
     正确行使权利、严格履行义务,才是企业避免法律纠纷的正确方法。企业维护路产路权时之所以会引发诸多法律纠纷,主要原因是企业以民事主体身份维护路产路权,还没有找到法律上的平衡点。具体而言,因保护路产、维护路权而产生的法律纠纷主要包括两类:一是因企业维护管理义务“不到位”引起的,如路面出现动物、石头、遗洒的货物等障碍物,导致发生人身财产损害事实等情况;二是因维护管理权利“越位”引起的,如治理非法超限运输车辆等情况。
                                                            2.1管理权限模糊
     由于我国财产法律制度中关于国家财产的特别规定,导致国有企业的法律地位一直比较尴尬。虽然目前高速公路投资建设形式多元化,但毋庸置疑的是,高速公路作为一种基础设施,其所有权归国家享有,企业仅享有经营管理权。高速公路与其它形式的国家财产相比,在管理上有更大难度。首先,高速公路是有形财产,地域范围广阔;其次,高速公路经营管理企业向社会提供的产品是快捷通行服务,是无形产品。在向社会提供产品和服务的同时,如何保护自身的利益、保护国家财产的利益,已经成为高速公路经营管理企业最为关心的法律问题之一。然而,在实践中,由于高速公路无法摆脱“公路”的根本属性,因此在企业经营管理之外,还受到交管、路政等行政部门的管理,致使企业的经营管理受到诸多限制,企业无法全力施展拳脚开展经营活动。有的高速公路经营管理企业在多年的实践中虽然摸索出了一些经验,表面上似乎已经形成了一套完整的管理模式和理论,但仔细研究,不难发现这些管理模式和理论都是围绕着“路政管理”展开的,没有体现出企业对“路产”的自主经营,实在有违现代企业管理制度的题中之义。究其原因,不外乎是关于企业在维护路产路权方面的权利性法律规定匮乏得近乎可怜,而企业却承担着维护路产路权的沉重义务,导致企业几乎一行使权利,就会造成被动挨打、承担法律责任的后果。最明显的是在超限运输管理中,《道路交通安全法》第六十九条规定,任何单位、个人不得在高速公路上拦截检查行驶的车辆,公安机关的人民警察依法执行紧急公务除外;《收费公路管理条例》第三十四条更明确规定,在收费公路上行驶的车辆不得超载。发现车辆超载时,收费公路经营管理者应当及时报告公安机关,由公安机关依法予以处理。根据上述规定,企业对正在高速公路上行驶的超载车辆不能拦截,只能求助公安机关予以依法处理。但往往等到公安机关到达后,车辆早已从高速公路上呼啸而过。这种现象会严重降低高速公路使用寿命,甚至造成高架桥梁倒塌。一旦出现这种情况,作为直接经营管理高速公路的企业,必定会首当其冲地承担国有资产管理不力的责任;但企业如果因履行管理责任而拦截超载车辆,则不免有越权违法之嫌。
                                                            2.2路产损失追讨难
     高速公路经营管理企业在剥离了行政机关的外衣,以民事主体的身份重新亮相的同时,也完全丧失了行政强制权力。因此,当高速公路上发生交通事故导致路产受到损害后,高速公路经营管理企业只能作为一个普通的民事主体要求索赔,而不能像路政部门那样行使行政强制处罚权。高速公路交通事故造成路产损害后,企业索赔难度很大。当事人往往以民事主体法律地位平等、对路产损害事实和赔偿金额存在异议等为由,对侵权行为拒不承担赔偿责任。此外,由于高速公路地域范围广、里程长,企业的管控能力受到挑战。虽然目前的技术水平可以实现全路网无缝隙监控,但企业经济实力却难以企及;另外,单凭人工路产巡视也不可能保证每时每刻每点无缝隙巡视,否则就成了“路产人墙”而非“路产巡视”。
      上述两点原因导致的后果是,交通事故致使路产路权受到侵害后,侵权人立即从最近出口迅速逃离高速公路。等企业发现权利被侵害时,侵权人早已杳无踪影。即使事后企业通过各种途径找到了侵权人,或在高速公路出口处拦截了侵权人,但如果侵权人拒不承认或拒不赔偿,企业作为丧失了强制力的民事主体,只能通过诉讼手段索赔,此时举证又面临较大困难。对于那些损失金额低于诉讼成本的路产纠纷案件,企业大多只能选择放弃诉讼。
                                                         2.3法律风险防范能力低
     关于企业维护高速公路路产路权的法律规定很少,且又以“收费公路经营管理者应当......”的义务性规定居多,对于高速公路经营管理企业享有怎样的权利,如何保护自己的权益,不仅法律上没有明文规定,实践中成功的例子也极少。
     高速公路属于封闭式公路。事实上,这种所谓的“封闭”并非完全封闭,只是道路两侧用护栏、护网围起来而已。护栏和护网的高度、坚固度是否达到阻挡人和动物闯入的程度值得探讨,并且护栏和护网上方也是敞开的,不像地铁那样完全封闭。这种不完全的“封闭”导致管理上出现极大弊端,也在一定程度上降低了企业的法律风险防范能力。不可否认,高速公路经营管理企业在追求经营利润的 该内容可能有会员内容,需要登录查看全文,点击这里在顶部登录