2011年5月23日，国家监察部、财政部、商务部、税务总局、工商总局、预防腐败局和中国人民银行7部门联合下发了《关于规范商业预付卡管理的意见》，今年8月24日，商务部部长陈德铭主持召开部务会，审议通过了《单用途商业预付卡管理办法（试行）》，希望通过实名制、银行转账制等手段在发卡源头上对商业预付卡进行监管，以规范、约束发卡机构和商家的行为。但记者调查发现，在执行相关管理办法时，商家都在打擦边球，由于其与购卡人的利益捆绑在一起，在发卡环节就会为购卡人提供种种方便。商家采取各种对策，灵活变通，张冠李戴，达到既不违规又能提升销售额的目的。

从去年开始，国家先后出台了多个商业预付卡管理规定，其中的多项条款试图对预付卡进行源头管控，从购卡环节开始规范预付卡的使用。2011年5月23日，国家监察部、财政部、商务部、税务总局、工商总局、预防腐败局和中国人民银行7部门联合下发了《关于规范商业预付卡管理的意见》（以下简称《意见》），要求各有关部门各负其责，进一步规范商业预付卡管理，其中最重要的是执行商业预付卡购卡实名登记制度以及大额预付卡非现金购卡制度。2011年11月23日，商务部公布了《单用途商业预付卡管理办法(征求意见稿)》（以下简称《管理办法》），进一步规定了对发卡方违规发卡行为的惩处措施，规定“由所在地的县级以上商务主管部门责令限期改正；逾期仍不改正的，处以1万元以上3万元以下罚款”。今年8月24日，商务部部长陈德铭主持召开部务会，审议通过了《单用途商业预付卡管理办法（试行）》。但从诸多媒体的报道来看，实名制、银行转账制在发卡源头上发挥的管控作用极为有限，对商家的约束力较弱。

北京工商大学教授耿莉萍在接受本报记者采访时表示，事实并非如媒体报道的，只有“部分商家”不执行《管理办法》的相关规定，实际上几乎“100%的企业”都不愿意、也不认真执行规定。“商家都在打擦边球，由于其与购卡人的利益捆绑在一起，其在发卡环节中就会为购卡人提供种种方便。商家完全有办法采取各种对策，灵活变通，张冠李戴，达到既不违规又能提升销售额的目的。”她说。

记者在走访过程中注意到，虽然商家基本都悬挂了购物卡实名制规定的告知牌，但稍加留意就会发现，发卡方在实际的执行中都打了“折扣”。

在实名登记和非现金购卡制度上，发卡方可谓是各有妙招。《意见》明确规定，对于购买记名商业预付卡和一次性购买1万元（含）以上不记名商业预付卡的单位或个人，由发卡人进行实名登记。单位一次性购卡金额达5000元（含）以上或个人一次性购卡金额达5万元（含）以上的，通过银行转账方式购买，不得使用现金；使用转账方式购卡的，发卡人要对转出、转入账户名称、账号、金额等进行逐笔登记。不记名商业预付卡面值不超过1000元，记名商业预付卡面值不超过5000元。但多数发卡方都会主动“配合”客户，一方面建议购卡人将需购预付卡面值金额化整为零，多次购买；另一方面则无视银行转账的规定，购卡人用现金便可当场购卡。现行监管政策的“粗线条”和缺乏执行力是违规购卡行为普遍存在的原因之一。

一位不愿透露姓名的专家告诉记者，登记制度之所以具有如此的“随意性”和“变通性”，主要源于制度设计的先天缺陷。一方面，发卡方可提前锁定客户资源，对于更难监管的单用途商业预付卡来说，商家出售预付卡即可获得巨额现金流，当然希望多多益善；另一方面，购卡方或以预付卡代替现金，作为企业福利发放给员工，以偷逃税款，或将之当作送礼的最佳工具，自然不愿意在购卡时留下个人信息，这就造成发卡方和购卡方利益的趋同。而在缺乏第三方监管的情况下，让利益相关方相互约束，“本身就是一种悖论”。

另外，耿莉萍还指出，政府监管没有落实到位与《意见》中各监管部门权责不明密切相关。“现在看来，严格监管基本流于形式。是让商家自己监督自己，还是通过购卡人进行监督？《意见》中并未作出明确规定。”她说。多个监管部门之间权责不明，直接导致实名购卡制后续监管的乏力。《意见》第四部分中规定人民银行、商务部要继续健全商业预付卡收费、投诉、保密、赎回、清退等业务管理制度，工商部门要进一步加强监督检查，税务部门要加强发票管理和税收稽查，财政部门要加强财务管理。这样的规定过于笼统，而多头监管最终导致无人监管，加之缺少处罚细则，对违规行为的惩罚就更是无从谈起了。据媒体报道，去年中秋节前后，商务部门在全国各地开展了声势浩大的商业预付卡市场专项检查活动，相关官员后来坦陈，由于《意见》中没有具体规定对违规的企事业单位、个人怎样处罚，“最后很无奈，只能对所有违规单位警告了事”。“只听打雷不见下雨。目前还没有听过哪个企业因预付卡实名登记执行不力受到处罚，这就让商家有恃无恐，难以杜绝违规行为的发生。”西南政法大学教授严文强指出。

记者搜集相关法规条文发现，2011年的《管理办法》只是征求意见稿，尚未正式实施，而今年8月24日的试行版《管理办法》，则因出台时间较短，实际监管效果尚待时间证明。目前正在实施的只有2011年5月7部门联合下发的《意见》，其中缺乏大量具体监管规定和惩罚措施，也就难以禁止违规行为。