2009/11/12 字体：大 中 小 来源： 作者：
2008年以来，为应对国际金融危机，我国适时调整宏观政策走向，实行积极的财政政策和适度宽松的货币政策。在宏观政策指引下，地方政府融资平台出现了快速发展的势头，商业银行对地方政府融资平台的贷款增长较快。在这样的背景下，如何控制地方政府融资平台信贷风险，成为一个非常重要的问题。
地方政府融资平台产生和发展的背景
改革开放以来，我国城市化进程进入稳定快速发展阶段，加速城市基础设施建设对于改善居民生活、吸引产业集群和促进城市经济发展有着重要作用。早期城市基础设施建设的资金除国家划拨外，主要来源于地方财政收入，与快速增长的投资需求难以适应。到20世纪90年代中期，更多地方政府开始尝试通过适度举债先行投入基础设施建设，并借助于未来的税收增长偿还债务，从而形成良性循环。这一模式对加速当地经济发展、抢得市场发展先机起到了重要作用。而在这一轮的融资中，为了突破资金瓶颈和法律障碍，各地开始建立了一系列的专业投融资公司或事业单位承担建设任务，并利用这些单位法人承接银行资金或信托资金。目前，各级地方政府大多建立了这一类的建设单位，作为项目业主，在政府的支持下完成项目融资、建设乃至经营的全部工作。
2008年下半年以来，受美国次贷危机引发的国际金融危机的影响，我国宏观经济出现调整。为防止经济出现大幅下滑，中央决定实行积极的财政政策和适度宽松的货币政策，货币信贷出现大幅增长。2009年上半年，人民币新增贷款7.4万亿元，其中一个主要流向便是由地方政府融资平台所支持的固定资产投资项目。2009年3月23日，中国人民银行和中国银监会联合发布《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”。为此，各级地方政府积极创新发展理念，转变发展方式，打造出新形势下的统一的新型投融资平台。据初步统计，截至2009年8月，全国共有3000家以上的各级政府投融资平台，其中70%以上为县区级平台公司。截至2009年5月末，全国政府融资平台公司负债规模达到5.26万亿元，较2008年初增加了两倍左右，资金大部分来源于银行的贷款。地方政府融资平台在促进我国投资增长，实现“保增长、促消费、稳就业”方面发挥了重要作用。
地方政府融资平台贷款所面临的风险
当前，在政策导向和商业银行自身效益的推动下，政府投资项目成为各银行业金融机构争抢的对象。但是，随着信贷的激增，地方政府融资平台暗含的风险正逐渐显现。
地方政府融资平台存在偿付风险。由于融资平台主要的作用是为政府融资，公司缺少突出的主营业务和充足的固定资产，通常以政府划拨的土地、股权作为资产，在融资中更多地依靠政府的财政进行担保，这造成了地方融资平台的高负债率。据了解，有些地方融资平台负债率甚至高达100%。如果依靠土地和税收的地方政府财政收入出现大幅下滑，则会直接威胁地方财政偿付能力，导致融资平台难以履行其偿债的义务，这部分贷款最终将成为银行的不良资产。同时，地方政府往往通过多个融资平台公司从多家银行获得信贷，形成“多头融资、多头授信”的格局，银行的债务管理比较困难。
信息不对称导致银行评估风险和贷后管理较困难。目前融资平台的财务不透明是个突出的问题。在当前财政预算体系下，银行很难掌握区县融资或负债总量，预测融资平台的还款能力非常困难。特别是对于没有自营收入的公益性项目，项目本身需要政府回购，但在无法全面掌握地方政府融资总量、负债规模、可持续财税收入等情况的背景下，银行自然无法准确评估地方政府的真实财力。这使得银行与政府融资平台之间存在严重的信息不对称，银行发放贷款时存在着较大的盲目性。同时，在现行的贷后管理模式下，对于融资平台这样的大型企业集团的资金运用，银行的贷后管理也面临与其他生产经营性企业截然不同的情况，信贷资金监管较为困难。当前，有些地方政府在通过融资平台获得资金后，将所承贷的资金划转至财政专户或关联企业，导致有些资金进入无法还贷的项目，甚至流向了房地产市场和证券市场，银行难以监测信贷资金的真实流向。
商业银行流动性风险加大。地方融资平台的项目资金需求量较大，资金使用周期相对较长。当前固定资产投资持续增长，相应地商业银行的中长期贷款也在快速膨胀，中长期贷款的占比过高加大了银行贷款结构的不平衡，而“长贷短存”导致我国商业银行资产负债期限错配的问题更加突出。在我国银行逐步实行巴塞尔新资本协议的背景下，商业银行潜在的信用风险和流动性风险加大。（作者单位：清华大学公共管理学院清华-布鲁金斯公共政策研究中心）
（责任编辑 贾瑛瑛）
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