中央企业发展混合所有制经济是一项系统工程，确保依法合规操作十分重要。着力构建国企混改违规追责问责机制，是中央企业提升依法治企和全面风险管理的重要基础，是促进中央企业守住不发生系统性风险底线、落实企业主要领导人履行一岗双责及承担追责问责体系监管工作第一责任人、加快实现高质量发展的有效举措。国资委要求在2020年底前，全面建立覆盖各级履行出资人职责的机构及国有企业的责任追究工作体系，形成职责明确、流程清晰、规范有序的责任追究工作机制。

为了有效防范改革风险和规范约束各级经营管理人员职务行为，按照党中央和国家政策法规要求，近年来，国资委和中央企业集团层面建立健全了违规责任问责制度，这是加强依法治企和合规管理的客观需要，也是确保混合所有制改革顺利实现的必然要求。

01 追责问责的制度和原则

1.追责问责制度

中央企业经营投资责任追究是指企业负责人及其他管理人员在生产经营、对外投资、国有产权的处置等行为中因违反法律、法规、行政规章和规范性文件，违反企业内部规章制度，违反决策程序等过错，未履行或未正确履行职责,造成国有资产严重损失或社会重大不良影响等后果，经调查核实和责任认定，追究相关人员的党纪、政纪、经济和其他责任。未履行职责是指未在规定期限内或正当合理期限内行使职权、承担责任，一般包括不作为、拒绝履行职责、拖延履行职责等；未正确履行职责，是指未按规定以及岗位职责要求，不适当或不完全行使职权、承担责任，一般包括未按程序行使职权、超越职权、滥用职权等。

2.追责问责的原则

坚持依法依规问责，实行重大决策终身问责；坚持客观公正定责，恰当公正地处理相关责任人；坚持分级分层追责，形成分级分层、有效衔接、上下贯通的责任追究工作体系；坚持惩治教育和制度建设相结合，对违规经营投资相关责任人严肃问责。在责任追究工作过程中，发现企业经营管理有关人员违纪或职务违法的问题和线索，应当移送相应的纪检监察机构查处；涉嫌犯罪的，应当移送国家监察机关或司法机关查处，追究法律责任。

充分发挥企业内部监督、国有资产监管机构监督、监事会监督和审计、纪检监察、巡视等内外部监督合力，建立监督意见反馈工作机制，对改革过程中出现的问题及时纠偏提醒，形成监督闭环，对违规操作造成国有资产流失的有关责任人员必须严肃追责问责。

02 追责问责的范围和方式

1.追责问责的范围

中央企业经营管理人员违反国家法律法规和企业内部管理规定，未履行或未正确履行职责造成国有资产较大或重大损失，以及其他严重不良后果的，应当追究责任。国务院办公厅发布的《关于建立国有企业违规经营投资责任追究制度的意见》（国办发〔2016〕63号）明确规定，要构建权责清晰、约束有效的经营投资责任体系，强调企业经营投资必须依法合规、违规必究。国资委《中央企业违规经营投资责任追究实施办法（试行）》（国资委令第37号），明确要求对中央企业经营投资中的重大违规行为加大追责力度，强化问责落实，规定追责范围包括10个方面54种需要追责的情形：集团管控、购销管理、工程承包建设、转让产权及上市公司股权和资产、固定资产投资、投资并购、改组改制、境外经营投资、资金管理、风险管理等，使追责有据可依、有规可循、有责必担。

2.追责问责的方式

现有各类问责规定中，共有14种不同问责方式，包括批评教育、作出书面检查、给予通报批评、公开道歉、诫勉谈话、组织处理、调离岗位、停职检查、引咎辞职、辞职、免职、降职、党纪政纪处分、移送司法机关依法处理等。对中央企业党的领导干部问责方式有4种，包括通报、诫勉、组织调整或者组织处理、纪律处分，其中诫勉既包括谈话诫勉，也包括书面诫勉；组织调整或组织处理包括停职检查、调整职务、责令辞职、降职、免职等。

3.追责问责的处理

中央企业各级领导人员违规办理企业改制、兼并、重组、破产、清产核资、资产评估、产权交易等事项的，由有关部门和机构按照干部管理权限，视情节轻重，分别给予警示谈话、调离岗位、降职、免职处理。应当追究纪律责任的，除适用前款规定外，视情节轻重，依照国家有关法律法规给予相应的处分。对于其中的共产党员，视情节轻重，依照《中国共产党纪律处分条例》给予相应的党纪处分。涉嫌犯罪的，依法移送司法机关处理。以上处理方式，可以单独使用，也可以合并使用。《公职人员政务处分法》第21条规定，国有企业管理人员在政务处分期内，不得晋升职务、岗位等级和职称；被撤职的，降低职务或者岗位等级，同时降低薪酬待遇。

国务院国资委在《中央企业违规经营投资责任追究实施办法（试行）》第31条明确规定对相关责任人的处理方式，包括组织处理、扣减薪酬、禁入限制、纪律处分、移送国家监察机关或司法机关等，可以单独使用，也可以合并使用。中央企业高管因违规、未履行或未正确履行职责而造成国有资产损失的，相关责任人将受到如下职责处理：

（1）组织处理。包括批评教育、责令书面检查、通报批评、诫勉、停职、调离工作岗位、降职、改任非领导职务、责令辞职、免职等。

（2）扣减薪酬。扣减和追索绩效年薪或任期激励收入，终止或收回其他中长期激励收益，取消参加中长期激励资格等。

（3）禁入限制。五年直至终身不得担任国有企业董事、监事、高级管理人员。

（4）纪律处分。由相应的纪检监察机构查处。

（5）移送国家监察机关或司法机关处理。依据国家有关法律规定，移送国家监察机关或司法机关查处。

03 追责问责工作责任主体

     关于追责问责工作责任主体，国务院国资委《中央企业违规经营投资责任追究实施办法（试行）》（国资委令第37号）、《关于做好中央企业违规经营投资责任追究工作体系建设有关事项的通知》（国资发监督二〔2019〕43号）、《中央企业实施混合所有制改革有关事项的规定》（国资发产权〔2016〕295号）明确：一是一般资产损失由本企业依据相关规定开展责任追究工作，上级企业或履行出资人职责的机构认为有必要的，可直接组织开展。二是达到较重或重大资产损失标准的，应当由上级企业或履行出资人职责的机构开展责任追究工作。如果多次发生重大资产损失或造成其他严重不良影响、资产损失金额特别巨大且危及企业生存发展的，应当由履行出资人职责的机构开展责任追究工作。三是在责任追究工作过程中，发现企业经营管理人员违纪或职务违法的问题和线索，应当移送相应的纪检监察机构查处；涉嫌犯罪的，应当移送国家监察机关或司法机关查处。

     国资委《关于做好2020年中央企业违规经营投资责任追究工作体系建设有关事项的通知》要求各中央企业要结合组织架构、部门设置等实际，按照归口管理和分级负责相结合的原则，推动追责工作责任主体覆盖全级次企业。可以由二、三级子企业责任追究职能部门归口负责其所属企业的追责工作，也可以逐级明确所属企业的相关工作责任主体，做到各级次企业责任追究工作事有人管、责有人担，形成全面覆盖、上下贯通的责任追究组织体系。

     长期以来，中央企业对国有资产的管理职责和权益不能真正落实，常常出现国有资产低效运营、资源浪费、资产流失等问题，缺乏职责行使者和责任追究者，实际上就是无人承担责任，使国有资产处于一种悬空、虚置状态，关键是管理缺位、问责制度的缺失导致决策轻率、失误频发和国资流失，负责人退休、调离一走了之而无需承担责任，把包袱、问题甩给后人。中央企业追责问责制度的建立执行和工作责任主体的落实，可以有效解决无人承担和离开企业承担责任的问题。

04 违规追责的法律制度

近年来，国家就国有企业混合所有制改革、企业改制重组、规范公司治理、对外投资及担保等重大行为，出台了一系列法律、法规和规范性文件。相关违规追责问责的主要法律制度有：

1、国家法律法规

如《民法典》《刑法》《行政监察法》《公职人员政务处分法》《公司法》《合同法》《劳动合同法》《企业国有资产法》《企业国有资产监督管理暂行条例》《企业国有资产交易监督管理办法》《国有资产评估管理办法》以及环境保护、安全生产、市场监管等方面的法律法规。这些法律法规对国有企业违规行为的法律责任均有相应规定，明确国家出资企业的董事、监事、高级管理人员，应当遵守法律、行政法规以及企业章程，对企业负有忠实义务和勤勉义务，不得利用职权收受贿赂或者取得其他非法收入和不当利益，不得侵占、挪用企业资产，不得超越职权或者违反程序决定企业重大事项，不得有其他侵害国有资产出资人权益的行为。

2、政府规范性文件

国务院办公厅《关于建立国有企业违规经营投资责任追究制度的意见》（国发〔2016〕63号）、国务院《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》（国发〔2015〕54号）、国务院办公厅《关于印发中央企业公司制改制工作实施方案的通知》（国办发〔2017〕69号）、国务院办公厅《关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》（国办发[2017]36号），国务院国资委《中央企业违规经营投资责任追究实施办法（试行）》（国资委令第37号）、《关于做好中央企业违规经营投资责任追究工作体系建设有关事项的通知》（国资发监督二〔2019〕43号）；涉及国有企业改制重组的有《关于规范国有企业改制工作的意见》（含《实施意见》）、《中央企业实施混合所有制改革有关事项的规定》《中央企业混合所有制改革操作指引》《关于中央企业加强参股管理有关事项的通知》《关于规范国有企业职工持股、投资的意见》等。此外，各级国有资产监管机构就本辖区的国有资产管理及违规责任追究也出台了许多具体办法。这些规范性文件对涉及中央企业的投资并购、改组改制、混改决策、产权交易、企业治理、员工持股、上市公司、涉外事项等重大行为的规范操作和责任追究及问责风险都提出具体要求。规定违规经营投资责任包括直接责任、主管责任和领导责任，并根据资产损失程度、问题性质等，对相关责任人采取组织处理、扣减薪酬、禁入限制、纪律处分、移送国家监察机关或司法机关等方式进行责任追究处理，为各级中央企业健全问责制度提供政策法规依据。

3、党章党规

如《中国共产党章程》《党政领导干部选拔任用工作条例》《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党问责条例》《中国共产党党内监督条例》《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》等，都对国有企业党员干部违反法律法规的行为做出有关处理的规定。此外，还有《关于进一步推进国有企业贯彻落实“三重一大”决策制度的意见》等，提出国有企业凡属重大决策、重要人事任免、重大项目安排和大额度资金运作事项，必须依法依规、科学、民主，对违背规定的国有企业负责人予以责任追究。对于“对谁问责”的问题，《中国共产党问责条例》规定包括失职失责党组织和党的领导干部，强调问责重点是主要负责人，突出了“关键少数”，特别是一把手这个“关键少数中的关键少数”，明确规定党组织和党的领导干部有6个方面失职失责的情形，造成严重后果或者影响恶劣的，需要进行严肃问责。这6种情形包括处置重大问题中领导不力，出现重大失误等情形；党的建设缺失，党组织软弱涣散等，紧扣全面从严治党的方方面面，同时也与行政问责事项区分开来，对引咎辞职、涉嫌犯罪移送司法机关等不再重复规定，体现了坚持依规治党，纪法分开、纪在法前的原则。