2020年8月，国家市场监督管理总局反垄断局（“市场监管总局”）公布了适用于卡特尔行为的《横向垄断协议案件宽大制度适用指南》（“《宽大指南》”）。《宽大指南》是国务院反垄断委员会新公布的四项指南之一[1]。
《宽大指南》就反垄断执法机构在给予宽大时采用的程序和标准方面确立了更大的明确性和透明度，包括（1）《宽大指南》的适用范围、（2）申请宽大的时间、（3）与执法机构的事先沟通、（4）申请宽大应提交的材料、（5）口头形式的申请、（6）标记制度、（7）获得宽大需要满足的其他条件、（8）多个申请者的顺位排序和宽大名额、（9）给予宽大的范围、以及（10）信息的保密处理。
《反垄断法》第四十六条首次引入了宽大制度，该条规定：“经营者主动向反垄断执法机构[2]报告达成垄断协议的有关情况并提供重要证据的，反垄断执法机构可以酌情减轻或者免除对该经营者的处罚。”但没有明确说明企业具体如何申请宽大。例如，《反垄断法》没有规定宽大申请人如何设置“顺位标记”，以及宽大申请人就与执法机构的持续合作负有哪些义务。
此前，中国国家发展和改革委员会（中国原三大反垄断执法机构之一，负责监督与价格相关的垄断行为，后与商务部反垄断局及国家工商行政管理总局反垄断与反不正当竞争执法局合并为市场监管总局）曾于2016年2月3日发布了《横向垄断协议案件宽大制度适用指南》（征求意见稿）（“《指南草案》”），公开征求意见。
《宽大指南》第三条明确规定，免除或减轻处罚的宽大政策仅适用于《反垄断法》第十三条第一款所规定的卡特尔行为。
《宽大指南》第十条还规定，企业组织、胁迫其他企业参与达成卡特尔的，执法机构不对其免除处罚，但可以相应给予减轻处罚。《宽大指南》对于“组织”没有明确的定义。因此，免除处罚的除外范围可能不仅限于单个组织者（例如美国的相关规定下免除处罚的除外范围仅限于单个组织者），而是可能扩大适用于多个组织者，其中包括发起卡特尔的企业。
与《指南草案》相比，《宽大指南》的一个重要的改进在于对申请宽大的时间进行了更明确的规定。根据《宽大指南》第四条，企业可以在（1）立案前、（2）启动调查程序前或（3）启动调查程序后、作出行政处罚事先告知前的任何时间向执法机构申请宽大。
申请宽大的时间规定对于建立有效的宽大制度至关重要。《宽大指南》在这一方面进行了完善，表明《宽大指南》旨在设计一个有效的宽大制度，以鼓励企业就快速、高效地与执法机构合作而进行“竞争”。《宽大指南》将在调查程序启动后申请的宽大纳入适用范围，这与现行的国际惯例是一致的，使反垄断执法机构在尚未发现卡特尔的存在以及虽然已发现卡特尔的存在但不掌握充足的证据就案件提起诉讼的情况下，都可以对企业给予宽大处理。
《宽大指南》第五条规定了与执法机构的事先沟通制度。企业申请宽大前，可以匿名或者实名与执法机构进行书面或者口头的沟通。
该规定有助于促进企业与执法机构之间建立开放的对话机制。企业可以利用事先的沟通制度对于如果申请宽大能否获得免除处罚，或在无法完全免除处罚的情况下对其在宽大申请中的顺位排名情况予以了解。
《宽大指南》的第六条和第八条规定了申请宽大应提交的材料。《宽大指南》将企业申请免除处罚和申请减轻处罚所应提交的材料进行了区分，而《指南草案》并没未对这两种情形进行区分。
（1）申请免除处罚应提交的材料
《宽大指南》第六条规定，“第一个向执法机构提交垄断协议有关情况的报告及重要证据的经营者，可以申请免除处罚。”第六条明确规定，报告必须明确承认企业从事了涉嫌违反《反垄断法》的卡特尔行为。同时第六条还规定了报告需要包括的特定信息：
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卡特尔协议的参与者基本信息；
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卡特尔协议的情况（包括但不限于联络的时间、地点、内容及具体参与人员）；
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卡特尔协议主要内容（包括但不限于涉及的商品或者服务、价格、数量等）及企业达成和实施卡特尔协议情况；
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影响的地域范围和市场规模；
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实施卡特尔协议的持续时间；
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证据材料的说明；及
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是否向其他境外执法机构申请宽大。
“重要证据”包括（1）执法机构尚未掌握案件线索或者证据的，足以使执法机构立案或启动调查程序；及（2）执法机构立案后或者启动调查程序后，经营者提供的证据是执法机构尚未掌握的，并且能够认定构成《反垄断法》第十三条规定的违法行为的。
（2）申请减轻处罚应提交的材料
《宽大指南》第八条规定，第一个之后根据《宽大指南》申请减轻处罚的企业，必须提交卡特尔行为有关情况的报告及重要证据。
申请减轻处罚的报告所要求提交的信息和“重要证据”标准低于申请免除处罚的标准。
《宽大指南》第九条规定，可以通过口头形式申请宽大。以口头形式报告的，将在执法机构办公场所进行录音、书面记录，并需要由进行口头形式报告的企业签名确认。
《宽大指南》第七条列出了对第一个宽大申请者进行登记的相关规定（标记制度），主要包括：
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企业向执法机构提交符合第六条要求的材料的，执法机构向企业出具书面回执，明确收到的时间及材料清单。
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提交的材料不符合第六条要求的，执法机构将不出具书面回执。
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提交的材料符合第六条“重要证据”的要求，但未提供证据或者证据不全的，执法机构可以进行登记，并出具书面回执，明确收到的时间及材料清单。申请者将有最长60天的期限补充所需证据。如果申请者在执法机构要求的期限内补充提交相关证据，执法机构将以其收到初次报告的时间为申请宽大时间。若申请者未在60天内按要求补充提交相关证据，执法机构将取消其登记资格。
标记制度不适用于第一个之后申请宽大的企业，但若第一个申请宽大的企业被取消登记，第一个之后申请宽大的企业将自动成为第一个免除处罚的申请者。
标记制度是有效的宽大制度的一项必不可少的组成部分，为企业对于执法机构已适当记录其自行报告确立了确定性。此外，企业在提交初次报告后有机会补充证据可以鼓励企业尽早向执法机构报告，以保留其宽大申请顺位，同时可使申请人有时间完成内部调查并最终形成完整的宽大申请。这种方法也可有效地使申请人了解到执法机构接受最终的申请需要哪些其他信息，使企业尽早获知其宽大申请的顺位，还可以使得申请人在被取消标记资格前，获得明确的通知，并有机会对其提交的申请进行解释、补充和补正。
获得宽大需要满足的其他条件
第十条规定，企业按照《宽大指南》提交报告并满足下列全部条件，才可以获得宽大：
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立即停止涉嫌违法行为（但执法机构为保证调查工作顺利进行而要求企业继续实施上述行为的情况除外）；
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企业已经向境外执法机构申请宽大，应当向执法机构报告；
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迅速、持续、全面、真诚地配合执法机构的调查工作；
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妥善保存并向执法机构提供证据和信息；
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不得隐匿、销毁、转移证据或者提供虚假材料、信息；
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未经执法机构同意不得对外披露向执法机构申请宽大的情况；及
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不得有其他影响反垄断执法调查的行为。
多个申请者的顺位排序和宽大名额
根据第十一条，执法机构按照企业申请宽大的时间先后为企业排序，确定企业申请宽大的顺位。
此外，若企业未履行上述义务，执法机构将调整或取消其顺位。申请减轻处罚的企业，顺位被取消后，其后顺位的企业可以依次向前递补。但是，申请免除处罚的企业的顺位如果被取消，其后顺位的企业不得向前递补。
第十二条规定，同一卡特尔协议案件中能够获得宽大的申请者数量最多为三名。但如果案件重大复杂，涉及企业众多，并且申请宽大的企业确实提供了不同的重要证据，执法机构可以考虑给予更多的申请者宽大。
《指南草案》曾规定，执法机构在发出行政处罚事先告知书之前，会按照企业申请宽大的时间先后为企业排序，确定企业申请宽大的顺位。而在《宽大指南》中，这一条款已被删除。这意味着执法机构可能会在宽大申请早期即向企业提供有关排序的相关信息，从而使申请宽大的企业能够了解其申请宽大的顺位。
给予宽大的范围
（1）减免罚款
第十三条规定了可以给予申请人的宽大处理范围。对于在执法机构立案前或启动调查程序之前申请宽大并被确定为第一顺位的申请者，执法机构将对其免除全部罚款。在任何情况下，第一顺位的申请者都将获得不低于80％幅度的罚款减免。第二顺位的申请者可以获得30％至50％幅度的罚款减免，第三顺位的申请者可以获得20％至30％幅度的罚款减免。
在未启动调查程序的情况下，对第一顺位的申请者无条件免除全部处罚的做法与国际准则是一致的。此外，通过明确第二顺位和第三顺位的申请者的处罚减幅，可以为非第一顺位的申请者带来更大的透明度和确定性。这也与欧盟、加拿大和日本等多个司法管辖区采用的方法一致。
（2）对没收经营者的违法所得的宽大处理
《宽大指南》第十四条明确规定，对根据《反垄断法》第四十六条没收经营者的违法所得也可适用宽大处理。执法机构可以考虑对《反垄断法》规定的没收经营者的违法所得给予按照《宽大指南》第十三条规定的罚款的免除和减免方式进行相应的免除或减免处理。
此外，《宽大指南》第十二条明确规定，执法机构不予宽大的，企业提供的材料不会被作为认定企业从事《反垄断法》项下的横向垄断协议违法行为的证据。该条款对未被给予宽大的企业提供了极大的确定性和可预测性，即其并不会因为没有获得宽大而较未自愿提供证据协助执法机构进行调查的企业而言，最后处于更加不利的地位。
信息的保密处理
《宽大指南》的第十六条规定，执法机构将对申请宽大的经营者提供的信息进行保密处理。未经经营者同意不得对外公开，任何单位、个人均无权查阅该等信息。
但是，《宽大指南》删除了《指南草案》中关于“上述材料也不作为相关民事诉讼的证据使用，法律另有规定的除外”的规定。这意味着，在中国或其他司法管辖区的私人反垄断诉讼中，宽大申请人提供的承认其违法行为的文件，仍有可能会被强制要求出示或披露，在这种情况下，与未自行报告或未配合执法机构的企业相比，宽大申请人可能会在诉讼中不公平地面临极大风险。申请人根据宽大制度提交的材料是否最终将用作相关私人诉讼的证据还有待观察。
《宽大指南》的重要性不言而喻。其他司法辖区在实施宽大制度后，卡特尔执法行动均显著增加。同样地，对于中国而言，《宽大指南》下的宽大制度有望对卡特尔参与者自行报告其卡特尔行为提供充分的激励，特别是对于已经在其他司法管辖区申请宽大的全球卡特尔行为的参与者而言，其在其他司法辖区的卡特尔调查被公布后，很可能也会同样引起中国反垄断执法机构的关注。违反《反垄断法》（包括达成垄断协议）将受到处罚，包括被处以违法者总营业额的1％至10％的罚款，以及没收违法所得。因此，参与全球卡特尔并在其他司法辖区申请宽大的企业必须考虑在中国申请宽大，对于仅在中国境内参与卡特尔的公司也需要考虑是否申请宽大。
1. 其他三项指南分别是《关于汽车业的反垄断指南》、《垄断案件经营者承诺指南》及《关于知识产权领域的反垄断指南》。
2. 指的是市场监管总局的相关执法职能部门。
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