当前，各国纷纷制定和更新出口管制和经济制裁相关的法律法规，给跨国企业的合规经营带来巨大挑战。中国企业在参与全球贸易活动的过程中，应重视相关国家的出口管制和制裁合规法律体系，积极完善企业合规体系，防控相关风险。其中，对于出口管制、经济制裁相关受限制主体清单的核查，应当成为企业合规风险管控的重要环节。但是，对交易主体进行受限制主体筛查仅是企业合规管控的第一步，只有准确了解受限制主体清单背后指向的具体法律要求及法律后果，才能准确识别相关交易的法律风险，积极提出应对策略。
中国商务部（Ministry of Commerce of the People’ s Republic of China, MOFCOM）[1]
1、不可靠实体清单（Unreliable Entity List）
（1）主管机构
2020年9月19日，中国商务部根据《对外贸易法》、《国家安全法》等制定了《不可靠实体清单规定》，成为中国针对国际贸易和投资领域保护主义抬头新形势所采取的反制反歧视措施。[2]根据《不可靠实体清单规定》第4条规定，不可靠实体清单将由中国商务部相关工作机制办公室管理。目前，中国商务部尚未正式公布被纳入不可靠实体清单的主体。
（2）法律后果
1）被列明主体
不可靠实体清单适用对象主要是那些不遵守市场规则、背离契约精神、出于非商业目的对中国企业实施封锁或断供、严重损害中国企业正当权益的实体或者个人。[3]
2）制裁内容
根据《不可靠实体清单规定》第10条规定，可以对不可靠实体清单列明主体采取以下一项或多项处理措施：
2、进口商和最终用户管控清单（Controlled Importer and End User List）
（1）主管机构
根据中国《出口管制法》第18条规定，由中国商务部产业安全与进出口管制局管理进口商和最终用户管控清单。目前，中国商务部产业安全与进出口管制局尚未正式公布被纳入进口商和最终用户管控清单的主体。
（2）法律后果
1）被列明主体
对于违反最终用户或者最终用途管理要求、可能危害国家安全和利益的、将管制物项用于恐怖主义目的的进口商和最终用户，将被纳入进口商和最终用户管控清单。
2）制裁内容
对被列明的进口商和最终用户，中国商务部产业安全与进出口管制局可以采取禁止、限制有关管制物项交易，责令中止有关管制物项出口等必要的措施。出口经营者不得违反规定与被列明的进口商、最终用户进行交易。
美国 United States of America
一、美国出口管制、经济制裁相关受限制主体清单
（一）美国商务部工业安全局（Bureau of Industry and Security of Commerce Department, BIS）
1、实体清单（Entity List，简称EL）[4]
（1）主管机构
根据《出口管理条例》（Export Administrative Regulation，简称EAR）规定，EL主要由美国最终用户审查委员会（End-User Review Committee，简称ERC）[5]负责列入主体的新增、修改、删除；由BIS负责清单管理。当ERC有理由相信特定非美国主体涉及、有重大风险将参与或卷入违背美国国家安全、对外政策利益的活动时，ERC经多数表决可以将该主体列入EL。
（2）法律后果
当交易的采购方、中间收货人、最终收货人或者最终用户被列入EL，未经BIS许可，不得出口、再出口、转移（国内）对应的“许可要求”规定的物项（“许可要求”一般针对所有受EAR管辖的物项）。BIS针对列入EL主体逐个拟定许可申请的审核政策，一般情况下是“推定拒绝 (Presumption of denial)”，特定情况下会排除特定物项的许可限制，例如针对中芯国际（SMIC）则是“推定拒绝用于生产先进技术的半导体（10纳米及以下，包括极端紫外线技术）”，其他物项为“个案审查”。
2、未经核实清单（Unverified List，简称UVL）[6]
（1）主管机构
根据EAR规定，UVL主要由BIS进行管理。针对受EAR管辖的出口、再出口、转移（国内）的外国当事方，若BIS的最终用途审核（如许可前审核（PLC）或者发货后核实（PSV））基于美国政府管控以外的原因“不能完满完成”，导致无法核实该外国当事方在交易中的善意（即受EAR管辖物项的最终用途以及最终用户的合法性以及可靠性），BIS可以决定将上述外国当事方列入UVL。
（2）法律后果
若交易中涉及UVL主体，出口、再出口、转移（国内）受EAR管辖的但不需要申请许可证的物项时，出口商、再出口商、转让者必须向其索要UVL声明。此外，如果该交易中的受EAR管辖物项曾适用许可例外，但由于涉及UVL主体，许可例外不再适用，而必须要向BIS申请许可证。
3、被拒绝主体清单（Denied Persons List，简称DPL）
（1）主管机构
根据EAR规定，DPL主要由BIS进行管理。BIS主要是在下述3种情形下向特定主体发布剥夺出口特权的拒绝令：（1）违反EAR等出口管制法律法规或相关许可、授权或者其他行政命令时，向其发布基于民事违规的行政制裁拒绝令（a denial order used as an “administrative sanction” for a civil violation）[7]；（2）情况紧急，不立即阻止违反EAR等出口管制违规行为，将会导致公共利益受损时，向其发布临时拒绝令（a temporary denial order）[8]；（3）涉及出口管制法律法规的刑事违规，例如针对ECRA、IEEPA、军事出口管控时，向其发布基于刑事违规的拒绝令（a denial order based on a criminal conviction）[9]。
（2）法律后果
对于被列入DPL的主体，将会被全部或者部分剥夺出口和再出口特权。一般情况下，被列入DPL的主体不得以任何方式参与涉及受EAR管辖、从美国出口或拟出口的任何实物、技术或软件的交易；此外，其他主体也不得向被列入DPL的主体、由被列入DPL的主体、代表被列入DPL的主体出口、再出口、转移（国内）受EAR管辖的物项，以保证被列入DPL的主体不能接触到受EAR管辖的物项。其他主体也不得为使被列入DPL的主体获得受EAR管辖、从美国出口或拟出口的物项的交易提供便利行为或者服务行为。
4、军事最终用户清单（Military End User List，简称MEU清单）[10]
（1）主管机构
根据EAR规定，MEU清单主要由ERC负责列入主体的新增、修改、删除，由BIS负责清单的管理。BIS根据EAR 744.21(b)授权，向出口商、再出口商、转让者发布通知，基于特定实体存在不可接受风险，明确将其认定为军事最终用户（MEU），并加入专门创建的MEU清单（即Supplement No.7 of EAR 744）。
（2）法律后果
对于MEU清单列明主体，适用EAR 744.21规定的MEU规则。另外，除非BIS授权许可或者特定情况下许可例外GOV适用，禁止当MEU为交易的买方、中间收货人、最终收货人、最终用户时，向其出口、再出口、转移（国内）Supplement No.2 of EAR 744规定的物项。
5. 军事情报最终用户清单（Military-Intelligence End User List，简称MIEU清单）
根据EAR规定，MIEU清单主要有BIS负责管理。对于MIEU清单列明主体，适用EAR 744.22规定的MIEU规则。根据EAR 744.22(f)(2)规定，BIS具体列明缅甸、中国、俄罗斯、委内瑞拉、伊朗、朝鲜、叙利亚、古巴武装部队等的情报组织，例如缅甸的信号局（the Directorate of Signal）。
（二）美国金融犯罪执行网络办公室（Financial Crimes Enforcement Network Office, FinCEN）[11]
1、洗钱清单（Money Laundering）
（1）主管机构
根据《美国爱国者法案》第311条款(a)-31 U.S.C. 5318A(a)(1)规定，FinCEN可以认定某一外国法域、外国机构、交易种类或账户类型为“主要洗钱网点（primary money laundering concern），并对其施加相应的限制措施。
根据《美国爱国者法案》第311条款(a)-31 U.S.C. 5318A(c)(2)规定，FinCEN在认定“主要洗钱网点”时主要从某一外国法域、涉及某一外国法域的外国金融机构、交易或账户相关内容进行考察。
（2）法律后果
根据《美国爱国者法案》第311条款(a)-31 U.S.C. 5318A(b)规定，一旦FinCEN基于合理理由，可以相信某一外国法域、外国机构、交易类别或账户类型存在“初步洗钱隐患”时，可以要求本国金融单位和金融机构针对上述存在洗钱问题的实体采取某些特殊措施（special measures），其中包括记录与报告特定金融交易、获取实益所有权信息、获取清算账户信息、获取代理行账户信息、禁止/限制开设或维持应付账款账户或通汇账户。
（三）美国海外资产管理办公室（Office of Foreign Assets Control, OFAC）[12]
1、特别指定国民以及被冻结主体清单（Specially Designated Nationals and Blocked Persons，简称SDN清单）
在OFAC发布的所有制裁清单中，SDN清单出现最早，被纳入SDN清单中的自然人、团体和实体最多，对非美国人影响最大。从某种意义上讲，SDN清单最能体现美国金融制裁的特点，即充分利用美国的金融优势、市场科技优势，通过资产冻结和断绝美国市场、科技联系的方式，对制裁对象予以直接重击。[13]
（1）主管机构
SDN清单是OFAC主要管理的清单。在目前OFAC管理的36个经济制裁项目（Sanctions Program）中，列入SDN清单的原因多样。部分与区域性事件有关，部分则与特定事项相关其中，OFAC在SDN清单主体列明过程中，通过标签标示方式，说明被列入SDN清单的原因类型。[14]
（2）法律后果
1）冻结与SDN相关主体的财产
根据《紧急经济权利法案》第1702章节规定，冻结（block）SDN清单列明主体经由美国管辖主体管控或者经过美国管辖区域的有形或者无形、现在以及预期的财产以及财产性利益，该冻结财产不得被取出、使用、转账汇入、交易等。SDN清单列明主体依旧拥有对该财产（利益）的所有权，但未经OFAC授权或许可不得行使与所有权相关的权力或特权。
通过OFAC 50%规则的所有权占比计算，冻结财产制裁从SDN清单列明主体开始，通过直接或者间接从属关系向下 “穿透”，导致特定下属子公司/孙公司同样受到SDN清单制裁，即特定主体虽然未被OFAC明确列于SDN清单中，但是同样将被冻结财产，OFAC将其称为“被冻结主体（Blocked Persons）”。
2）禁止交易
未经OFAC授权，在有美国主体参与或者涉及美国连接点的交易中，禁止以直接或者间接的方式导致交易中涉及SDN相关主体。即使交易中SDN相关主体仅代表非SDN主体参与，或者由被SDN列入的自然人在合同中签字，也将予以禁止。[15]
3）OFAC 50%规则
OFAC 50%规则是指，任何实体的财产或者财产性利益如果被一个或多个SDN相关主体直接或者间接持有的份额合计达到或超过了50%，那么该实体的财产或者财产性利益将会被冻结，无论该实体自身是否被OFAC列入SDN清单。[16]
另外，在与非SDN相关主体进行交易时，如果其存在SDN相关主体所有权占比少于50%但属于重大所有权权益占比的情况，或者SDN相关主体以其他方式控制的情况，必须审慎小心。该类实体有可能是OFAC将来指定名单或者执法行动的目标。虽然不适用OFAC 50%规则，但是应当予以红旗警示(red flag)。[17]
4）二级制裁风险
对于SDN清单中部分伊朗、朝鲜、俄罗斯自然人或实体，以及部分因美国对伊朗、朝鲜制裁而被纳入SDN名单中的非伊朗、朝鲜自然人或实体，未经许可或有例外规定，禁止与之开展任何构成重大交易（significant transaction）标准的业务。对于这些与其交易存在次级制裁风险的SDN名单中的自然人或实体，OFAC在发布制裁名单时，会增加“Subject to Secondary Sanctions”或“Secondary sanctions risk”的表述进行提示。[18]
2、外国制裁逃避者清单（Foreign Sanctions Evaders List，简称FSE）
（1）主管机构
FSE清单是OFAC管理的清单。根据美国第13608号行政令“禁止与伊朗和叙利亚相关的外国制裁逃避者进行特定交易”[19]，若特定外国主体参与特定活动以规避美国针对伊朗和叙利亚的经济制裁，OFAC可裁定相关情形涉及主体为FSE。
（2）法律后果
1）禁止交易
美国主体或者在美国境内的主体应当注意，禁止FSE清单列明主体以直接或者间接的方式参与下述任何交易，包括为美国境内或者预期至美国、由美国主体提供或者提供至美国主体的任何商品、服务或者技术，提供出口、再出口、进口、销售、采购、运输、兑换、代理、审批、金融支持、提供便利、担保服务。同时，禁止任何主体为上述交易提供规避便利。[20]
2）禁止捐赠
禁止捐赠上述商品、服务或者技术。
3）禁止FSE清单列明主体作为移民或非移民进入美国
3、行业制裁识别清单（Sectoral Sanctions Identifications List，简称SSI）
（1）主管机构
SSI清单是OFAC管理的清单。SSI清单主要与克里米亚地区相关，另外SSI清单列明主体可能也会同时被列入SDN清单。
（2）法律后果
1）限制融资借款
美国主体以及交易中与美国有连接点的主体应当注意[21]：
第一号制裁指令（Directive 1）、第二号制裁指令（Directive 2）、第三号制裁指令（Directive 3）中受制裁的对象主要是部分俄罗斯银行、俄罗斯能源企业、俄罗斯军工企业，主要限制相关融资和借款等。
2）禁止提供产品、技术、服务
美国主体以及交易中与美国有连接点的主体应当注意：
第四号制裁指令（Directive 4）[22]中受制裁的对象是部分从事北冰洋石油开发和深水钻探项目，禁止向其直接或间接出口、再出口货物、服务（不含金融服务）和技术。其中，上述项目包括俄罗斯境内具有石油生产潜力、涉及第四号制裁指令（Directive 4）被制裁主体以及其财产及财产性利益的项目，以及2018年1月29日后启动、全球具有石油生产潜力、涉及第四号制裁指令（Directive 4）被制裁主体以及其财产或财产性利益在项目中拥有33%以上所有权权益、大多数投票权的所有权的项目。
3）OFAC 50%规则
通过OFAC 50%规则的所有权占比计算，从制裁SSI清单列明主体开始，通过直接或者间接从属关系向下 “穿透”，导致特定下属子公司/孙公司同样受到SSI清单制裁。当直接或者间接由一个或多个SSI清单列明主体合计持有所有权占比超过50%，其财产和财产性利益不会实际被冻结，但是可能受到更严格的交易限制，例如限制融资或者禁止向其提供特定产品、技术、服务。[23]另外，针对根据OFAC 50%规则适用SSI清单制裁的主体，自动脱离制裁清单也可参照上述SDN清单中的OFAC 50%规则适用。
4、巴勒斯坦立法委员会清单（Palestinian Legislative Council list，简称NS-PLC）
NS-PLC是OFAC管理的清单，其中“NS”前缀是指“非SDN”。根据《全球恐怖主义制裁规章》（31 C.F.R 594）发布的通用许可No.4[24]规定，针对巴勒斯坦立法委员会成员并且在哈马斯政党、外国恐怖组织（FTO）、特别指定恐怖分子（SDT）、特别指定的全球恐怖分子（SDGT）派别中当选的主体，美国金融机构禁止与其进行交易。被列入NS-PLC清单并不会导致相关财产、财产性利益被冻结，除非NS-PLC清单列明主体也被列入SDN清单。[25]
5、非SDN伊朗制裁法案清单（Non-SDN Iranian Sanctions Act List，简称NS-ISA）
（1）主管机构
NS-ISA是OFAC管理的清单。美国总统发现伊朗相关主体在从事能源（例如石油）行业、开发大规模杀伤性武器或者其他军事能力相关活动，因此制定1996年《伊朗制裁法》[26]以及2011年发布的第13574号行政令“授权执行《伊朗制裁法》特定制裁”[27]（第5章“制裁执行”、第6章“制裁内容”），制止伊朗支持国际恐怖主义的行为，遏制其资助开发和获得大规模武器的能力，并限制其管道石油资源的发展。
（2）法律后果
1）清单列明主体
NS-ISA清单中列明主体主要与伊朗能源行业制裁、开发大规模杀伤性武器或者其他军事能力的强制制裁相关，例如与伊朗能源行业制裁相关的活动主体、与开发大规模杀伤性武器或其他军事能力制裁相关的针对主体，以及其承继人、明知下述活动情况下对其控制或者所有的主体、被控制或被所有的主体明知下述活动情况下参与该活动。
2）制裁描述
《伊朗制裁法》第6章针对上述主体，制定了一份菜单性制裁方案，授权OFAC可以从12项制裁方式中选择5项；第13574号行政令中，美国总统、美国国务院部长以及美国财政部部长协商后对上述5项制裁手段予以确定，对于美国主体（也包括在美国境内的主体）予以4项非冻结财产性制裁措施以及依据IEEPA冻结NS-ISA主体财产及财产性利益，对于冻结财产性制裁执行，NS-ISA所列主体同时也会被列于SDN清单中予以冻结财产性制裁，同时在SDN清单中以[ISA]予以标识。[28]
6、针对通汇账户或者应付账款账户制裁的外国金融机构清单（List of Foreign Financial Institutions Subject to Correspondent Account or Payable-Through Account Sanctions，简称CAPTA）
（1）主管机构
CAPTA是OFAC管理的清单。美国时间2019年3月14日，561清单（全名为“《伊朗金融制裁条例》(31 C.F.R. 561)制裁的外国金融机构清单”）正式更名为CAPTA清单，清单制裁的授权法律从《伊朗金融制裁条例》（31 C.F.R. 561）[29]扩充囊括《朝鲜制裁条例》（31 C.F.R. 510）[30]、《乌克兰自由支持法》[31]第5章（2017年经《通过制裁抵抗美国敌人法》第226章修订）、《伊朗自由和反扩散法》[32]第1244/1245/1247章、《真主党[33]金融制裁条例》（31 C.F.R. 566）[34]、第13846号行政令“重新执行伊朗相关制裁”[35]第2章以及第6章。目前，OFAC还未有依据扩充性法律授权进行CAPTA制裁的实践情况。
CAPTA清单所列主体不包含受其他清单制裁的外国金融机构，例如SDN清单或者SSI清单。
（2）法律后果
由于OFAC目前仅依据《伊朗金融制裁条例》(31 C.F.R. 561)授权予以制裁，因此着重介绍《伊朗金融制裁条例》（31 C.F.R. 561）规定的“针对外国金融机构的基于CISADA[36]相关制裁”以及“针对外国金融机构的基于2012NDAA[37]相关制裁”。
1）《伊朗金融制裁条例》制裁描述[38]
禁止、限制为CAPTA清单所列的外国金融机构在美国境内开立、维护通汇账户[39]、应付账款账户[40]，或者在CAPTA清单中可为上述通汇账户、应付账款账户开立、维护设置限制条件。
2）2012NDAA制裁描述
外国金融机构的基于2012NDAA相关制裁中，依据2012NDAA第1245章节，针对特定私人外国金融机构、政府所有或者政府管控的外国金融机构或者外国中央银行，认定其在明知情况下，执行或者便利与伊朗中央银行或者指定的伊朗金融机构的交易。
7、中国军工复合体企业清单（Chinese Military-Industrial Complex Company List，简称NS-CMIC）
（1）主管机构
根据第14032号行政令《解决美国人对中国特定企业进行证券投资带来的威胁》规定，由OFAC负责NS-CMIC主体的指定与移除。其中，NS-CMIC指定主体主要是在中国经济的国防及相关物资行业或监视技术行业经营的主体，或由其直接或间接拥有或控制的主体。目前，美国时间2021年6月3日，已有59家中国实体被列入该清单中。根据OFAC FAQ 900规定，OFAC将酌情指定，尤其是其业务包含或支持，或已经包含或支持：中国技术公司在中国境外监视人员，或开发、营销、销售或出口中国监视技术（曾用于或可用于监视宗教或少数民族，或以其他方式促进镇压或严重侵犯人权）的主体。
（2）法律后果
与涉军企业清单（Communist Chinese Military Company List，简称CCMC）相比，NS-CMIC的制裁形式类似。禁止美国主体（US Persons）在全球资本市场上购买或出售清单列明主体的公开交易证券、公开交易证券的衍生证券、旨在向公开交易证券提供投资敞口的证券。另外，非美国主体不得为上述违法行为提供帮助或者共谋。
（四）美国行政令制裁清单
通常情况下，美国行政机构会通过制裁清单的设置以及主体指定，实现相应的制裁锚定。但是也有较为特殊的情况，美国总统发布行政令，对特定主体直接指定制裁，而没有选择将其纳入相应制裁清单或者为其设置清单类型。例如，第13884号行政令对委内瑞拉政府的相关制裁，第14024号行政令对俄罗斯联邦中央银行、俄罗斯联邦国家财富基金、俄罗斯联邦财政部的制裁。
（五）美国多政府部门机构协同
1、非SDN的菜单式制裁清单（Non-SDN Menu-Based Sanctions List，简称NS-MBS）
（1）主管机构
NS-MBS由美国OFAC、BIS、DDTC等多方美国政府部门机构共同执法制裁。NS-MBS属于非冻结财产性制裁清单，当选择冻结财产作为NS-MBS列入主体的菜单式制裁内容之一时，OFAC仅会将该主体列入SDN清单，并标明除冻结财产以外的菜单式制裁内容。[41]其法源主要包括2017《以制裁反击美国敌人法》（CAATSA）[42]以及2014《乌克兰自由支持法》（UFSA）[43]。
（2）法律后果
OFAC目前基于《以制裁反击美国敌人法》（CAATSA）、《保护欧盟能源安全法》（PEESA）授权予以清单制裁，在此着重介绍CAATSA第235章规定的制裁内容。
1）制裁描述
OFAC或者美国其他政府机构可以根据其职责范围从12项制裁措施中选择5项。其中，12项制裁措施包括出口制裁，依据IEEPA，冻结NS-MBS列明主体的财产或财产性利益，禁止向其提供贷款、股权债权投资，禁止相关员工、主要负责人、具有控制权的股东入境美国、驱逐出境，制裁其CEO等。
2）制裁针对活动
美国总统可以裁定将从事网络安全损害、支持俄罗斯政府国防情报部门运营、支持俄罗斯能源出口管道建设、俄罗斯政府腐败活动的相关主体列入NS-MBS。
（六）美国国防贸易管制局（Directorate of Defense Trade Controls, DDTC）[44]
1、武器出口管制法案, 禁止清单（AECA[45], Debarred List）
（1）主管机构
根据《武器出口管控法》（AECA, 22 USC 2778）以及《国家武器交易条例》（ITAR，22 CFR 120-130）规定，AECA禁止清单由美国DDTC进行管理。经美国法院或者行政机构裁定，特定主体违反或者共谋违反AECA、ITAR等武器出口相关法律法规，将受到行政或者刑事相关武器出口限制，即列入AECA禁止清单。
（2）法律后果
根据ITAR[46]第127.7章节规定，列入AECA禁止清单的各方不得参与国防用品（包括技术数据）和国防服务的出口。
（七）美国BISN（国际安全和防扩散局，Bureau of International Security and Non-proliferation）[47]
1、防扩散制裁清单（Nonproliferation Sanctions）
（1）主管机构
防扩散制裁清单主要由美国BISN进行管理。目前，特定主体被列入防扩散制裁清单的主要法律渊源是《防止向伊朗、朝鲜和叙利亚扩散法》。特定外国实体、个人或政府机构被列入原因主要有两方面：
-
自1999年1月1日从伊朗、自2005年1月1日从叙利亚、自2006年1月1日从朝鲜采购或者转移多边管控清单（导弹技术管控领域MTCR、澳大利亚集团、化学武器公约、导弹供应商集团、瓦森纳协定WA）中的设备和技术；
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可能转移对大规模毁灭性武器或巡航导弹或弹道导弹系统的发展作出重大贡献的设备或技术。
（2）法律后果[48]
依据《防止向伊朗、朝鲜和叙利亚扩散法》第3章规定，基于INKSNA被列入防扩散制裁名单的主体，制裁措施主要包括禁止美国政府机构向其采购以及援助活动，禁止向其出口《武器出口管控法案》管控的武器装备、服务、设计或者建造服务，禁止向其颁发两用物项的出口许可。另外，制裁有效期应当查阅美国国务院发布的相关公告，一般为2年。
其他防扩散制裁清单的法律渊源规定，制裁内容主要包括限制特定物项（例如国防物品、国家安全相关两用物项等）的出口与再出口、冻结资产、禁止交易、限制信贷等金融支持措施等。
欧盟 European Union
（一）欧盟金融稳定、金融服务和资本市场联盟总局（The Directorate-General for Financial Stability, Financial Services and Capital Markets Union, DG FISMA）
1、欧盟金融制裁综合清单（The Consolidated List of Persons, Groups and Entities subject to EU Financial Sanctions）
（1）主管机构
1993年《马斯特里赫特条约》（Maastricht Treaty，也称《欧洲联盟条约》）第11条确立了欧盟共同外交与安全政策（Common Foreign and Security Policy，简称CFSP），旨在根据联合国宪章原则，帮助欧盟应对国际对外关系、国家安全与经济发展领域出现的新挑战。因此，CFSP为欧盟对目标国（以及实体、个人）实施制裁提供了清晰明确的法律依据和决策程序。在此基础上，《罗马条约》第301条赋予欧盟委员会（European Commission）“完全或部分中止或终止与目标国经济联系”的权力，欧盟成员国的国内制裁权力让渡给欧盟以实现欧盟对外集中制裁权力。
（2）法律后果
1）资产冻结和禁止交易
欧盟国民或在欧盟境内或在此经商的人员若拥有、持有、控制欧盟金融制裁综合清单所列主体资金（funds）或者经济来源（economic resources），应当予以冻结，同时也禁止向被列主体直接或者间接提供任何资金或经济来源。除此之外，欧盟金融制裁并不具有域外效力或者次级制裁效力，即不会存在与欧盟没有任何连接点的非欧盟成员国国民由于违反欧盟金融制裁规定而需承担法律责任的情形。
2）制裁效力穿透
欧盟金融制裁综合清单中存在制裁穿透的情形，但穿透程度各有不同。例如，在人权制裁项目[49]中，对于被欧盟金融制裁综合清单列明主体所有、控制的主体X，将被穿透受到资产冻结等制裁，以保证主体X经手的资产不会使列明主体直接或者间接受益。除非主体X可以证明其资产部分或者全部不受欧盟金融制裁综合清单列明主体控制，或者有合理理由、逐案风险分析考量在与主体X的交易中相关资金或者经济资源不会用于欧盟金融制裁综合清单列明主体。而在阿富汗制裁中，被要求冻结资产的主体包括欧盟金融制裁综合清单列明主体以及代表、受其指示行事的主体，并且对于代表、受其指示行事的主体，冻结资产范围仅包括来源于欧盟金融制裁综合清单列明主体，直接或者间接所有、控制的资产。[50]
英国 United Kingdom
（一）英国金融制裁执行办公室（Office of Financial Sanctions Implementation，OFSI）
1、英国资产冻结目标综合清单（Consolidated List of Asset Freeze Targets）
（1）主管机构
英国制裁项目以主题（Thematic）以及地理（Geographic）分类，制裁类型包括贸易制裁（武器禁运以及其他贸易限制）[51]、金融制裁（包括资产冻结）、移民制裁（也被称为旅行禁令）、飞行器和船只制裁（包括其注销或者航行管控）。[52]目前，英国在每一项制裁项目中，仅可能针对金融制裁以及移民制裁设置主体管控清单，英国将这类型清单称为英国制裁清单（UK Sanctions List）。[53]其中，有关金融制裁部分，包括英国资产冻结目标综合清单（以下简称“综合清单”）是由英国OFSI主管。
（2）法律后果
依据2018年《制裁与反洗钱法案》[54]、2008年《反恐怖主义法案》、2001年《反恐怖主义、犯罪与安全法案》、2001年《恐怖主义法案》、2001年《反恐怖主义、犯罪与安全法》等，授权OFSI对被指定主体予以经济制裁。
1）资产冻结与交易禁止
英国境内主体、英国境外国民或者依据英国法律注册、成立的实体，如果知道或者有合理理由怀疑持有、控制或者交易处理（dealing with）涉及综合清单被指定主体的资金（funds）或者经济来源（economic resources），应当冻结该资金或经济来源，禁止
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使用被指定主体拥有、持有、管控的被冻结资金或者经济资源进行交易活动；
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向被指定主体直接或者间接提供资金或者经济资源；
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直接或者间接规避英国对该指定主体的经济制裁活动。
2）其他的金融服务限制
英国境内主体、英国境外国民或者依据英国法律注册、成立的实体应当关注，OFSI可以限制综合清单列明主体在各种金融市场的准入资格或者相关服务，以及发布与特定人员、团体、部门或国家终止全部或部分业务的禁令。上述金融服务限制并不针对所有综合清单列明主体，除非在具体的英国经济制裁项目中进行列明。
对于限制各种金融市场准入资格或相关服务，这类制裁措施可以适用于被指定个人、实体和机构，也可以适用于特定团体或整个行业部门。迄今为止，已经采取的该类措施包括投资禁令、限制进入英国资本市场、指示英国金融机构终止业务关系和交易活动、规定在支付或收到某些款项之前通知或寻求主管当局之授权，以及其他包括金融、保险、经纪、咨询服务或其他财政援助在内的限制。
3）制裁效力穿透
综合清单列明主体具有一定的穿透性，由综合清单列明主体以一定标准直接或者间接所有、控制的主体，虽然未在综合清单中列明，但是同样适用综合清单相应制裁。
其中， “所有或者控制”是指[1]直接或者间接持有50%以上股权或者投票权；[2]有权直接或间接任命或罢免实体的董事会多数；[3]具有合理预期，能够确保实体事务能够按照其意愿进行，例如通过投票权具有行政、管理、监督机构人员的任命权力 / 实体管理的股东内部协议 / 通过协议或者公司章程对公司具有影响力 / 按照被指定人员意愿行事，例如被指定人员有可能控制或使用另一个人的银行帐户或经济资源，并可能利用它们来规避金融制裁。另外，“拥有少数股权”并不必然导致被认定为“所有或管控”，但是需警惕是否存在“按照被指定人员意愿行事”的可能。
2、资本市场限制实体清单（List of Entities Subject to Capital Market Restrictions）
（1）主管机构
OFSI设置俄罗斯经济制裁项目，以鼓励俄罗斯停止破坏乌克兰稳定的行动，包括破坏或威胁乌克兰领土完整、主权独立的行动。为此，OFSI单独制定了一项英国制裁清单，名为“资本市场限制实体清单”。
（2）法律后果
英国境内主体、英国境外国民或者依据英国法律注册、成立的实体应当关注，对于资本市场限制实体清单列明主体，禁止直接或间接交易其可流转证券（transferable securities）或者金融市场票据（money-market instruments），或者禁止直接或者间接订立特定新的贷款、信贷协议。
日本 Japan
日本METI（经济产业省，Ministry of Economy, Trade and Industry）
1、日本最终用户清单（End-User List）
（1）主管机构
经济产业省(Ministry of Economy, Trade and Industry, “METI”)，作为日本出口管制的主要机构，下设多个分支机构，负责出口管制政策的制定及执行，包括许可证的核发、对公司的调查等。“最终用户清单”（End-User List）由METI下属的贸易和经济合作局安全贸易管制政策科制定，清单中的实体被认为参与大规模杀伤性武器（WMD）和其他物品的研发活动。清单目的是提高全面管制（catch-all）清单审查的有效性。我国的中国运载火箭技术研究所、北京航空航天大学、哈尔滨工业大学等组织目前都在这个清单上。
（2）法律后果
日本从出口管制分为清单管制和全面管制（catch-all），根据全面管制清单的管控逻辑，供应商在出口的时候，经METI通知或者自行分类，确定物项是否需要向METI申请许可。该清单是METI提供的供出口商进行判断的一个重要参考标准，即位于该清单[55]上的主体会被认为具有使用WMD的风险，原则上，出口商如果知道自己的物项即将被出口给清单上的主体，那么需要明确告知METI，METI在审查的时候会重点关注供应给该主体的物项是否可能被用于WMD，如果最终用途符合法律规定，也有可能批准该物项的出口。
瑞士 Switzerland
瑞士联邦经济局（State Secretariat for Economic Affairs，SECO）
1、瑞士针对性制裁（Switzerland Targeted Sanctions）
（1）主管机构
为避免全面制裁对普通民众、第三国人道主义的负面影响，根据2003《国际制裁实施联邦法案》，瑞士采取针对性制裁的强制措施，以绝对执行联合国、欧洲安全与合作组织（Organization for Security and Co-operation in Europe，简称OSCE）、瑞士最重要贸易伙伴（例如欧盟）的命令，以确保遵从国际法，特别是尊重人权方面。[56]瑞士联邦委员会（the Federal Council）决定了瑞士针对性制裁清单列明主体的新增和删除，瑞士SECO负责对该清单进行维护和更新。
（2）法律后果
目前，瑞士执行24项制裁/禁运项目，尽管某些制裁针对的是这些国家的政治和军事领导以及关联个人和实体，对其实施资产冻结和旅行禁令，也有些制裁项目涉及特定商品交易限制，例如军备、用于镇压或监视的商品、奢侈品。
该24项制裁/禁运项目的制裁内容包括直接或间接限制涉及商品、服务的交易 / 付款和资金转移 / 人员流动以及科学、技术和文化交流等。具体表现为：（1）金融制裁，例如冻结资金和其他金融资产、禁止交易、投资限制等；（2）对特定商品（例如武器、钻石、石油、木材）或服务的贸易限制；（3）旅行限制；（4）外交限制；（5）文化体育限制；（6）空中交通限制。在每一项制裁项目中，具体制裁内容都会有所不同。
一般情况下，由瑞士SECO负责金融制裁和禁运限制执行，其他机构也可能负责其他制裁执行，例如负责旅行禁令的国家移民秘书处、负责空中交通的联邦民航办公室、负责边境管制的联邦海关总署。
澳大利亚 Australia
澳大利亚外交与贸易部（AU-Department of Foreign Affairs and Trade, DFAT）
1、综合清单（Australian Consolidated List，简称ACL）[57]
（1）主管机构
从制裁制度上来看，澳大利亚执行联合国安全理事会的制裁制度和澳大利亚的自治制裁制度[58]。DFAT制定了一份综合清单，综合清单的法律依据主要包括1945年《联合国宪章》、2008年《联合国宪章（处理资产）条例》、2011年《自主制裁法》、2011年《自主制裁实施细则》，ACL主要由澳大利亚制裁办公室[59]定期修改和管理。综合清单主要包括以下四类子清单[60]：
-
联合国安理会清单；
-
联合国安理会伊斯兰国和基地组织制裁委员会清单；
-
反恐怖主义（UNSCR 1373）制裁制度清单；
-
澳大利亚自治制裁清单。
澳大利亚外交部长有权在英联邦政府宪报上以合理理由将下列人员和实体纳入主体清单：
（2）制裁内容
制裁内容和措施一般根据制度的特定情况和目标实施制裁措施，主要包括：
货物和服务贸易的限制指禁止某些货物的出口及/或进口，以及禁止提供服务。商业活动指对股份买卖和获得信贷进行限制。定向金融制裁主要是变相的资产冻结。旅行禁令禁止指定人员进入或过境澳大利亚或。澳大利亚的制裁法规定了严重的刑事犯罪，包括违反未经制裁许可的制裁措施，处罚包括最高十年的监禁和巨额罚款。
加拿大 Canada
1、加拿大全球事务（Global Affairs Canada）——加拿大自治制裁综合清单（Consolidated Canadian Autonomous Sanctions List，简称CCASL）[61]
（1）主管机构
根据2017《特别经济措施法》（Special Economic Measures Act，简称SEMA[62]）和2017《海外官员腐败受害人救济法（谢尔盖·马格尼茨基法）》（Justice for Victims of Corrupt Foreign Officials Act，简称JVCFOA[63]）。一般而言，加拿大议院议长在外交部长的建议下确定某国制裁清单主体。加拿大自治制裁综合清单由加拿大全球事务组织制定和管理。
SEMA允许加拿大在以下情况下实施制裁：
-
加拿大所属的国际组织呼吁其成员对外国采取经济措施；
-
发生严重破坏国际和平与安全并可能导致严重的国际危机的行为；
-
在外国犯有严重和蓄意侵犯人权的行为；
-
外国国家官员是外国公职人员或该官员的同伙，负责或参与重大腐败行为。
加拿大会根据SEMA制定针对具体国家的制裁法规，比如金融制裁，针对白俄罗斯、伊朗、利比亚、缅甸、尼加拉瓜、朝鲜、俄罗斯、南苏丹、叙利亚、乌克兰、委内瑞拉、津巴布韦，比如武器禁运，针对中非共和国、刚果民主共和国、厄立特里亚、伊朗、伊拉克、黎巴嫩、利比亚、缅甸、朝鲜、索马里、苏丹、叙利亚、津巴布韦。
JVCFOA允许加拿大针对负责或参与侵犯人权或具有重大腐败行为的官员及其同伙，实施资产冻结和禁止交易。
（2）制裁内容
SEMA制定的制裁法规中包括武器禁运、资产冻结、进出口限制、禁止技术援助、金融制裁等多种类型。
2、加拿大公共安全部（Public Safety Canada）——加拿大恐怖分子清单（list of terrorist persons，简称TPL）[64]
（1）主管机构
根据加拿大《反恐怖主义法》[65]、《刑法》、《联合国基地组织和塔利班条例》、《联合国制止恐怖主义的决议》、《联合国关于制止恐怖主义的决议的条例》，加拿大议院议长在公共安全部长的建议下有合理理由相信特定主体参与或协助进行恐怖活动，为参与方直接、间接控制，或代表参与方或在其指示下行事时，将其确定为制裁清单主体[66]。
（2）制裁内容
加拿大针对与恐怖组织有关的制裁，包括基地组织和塔利班，主要有武器禁运、资产冻结、禁止交易[67]等，具体而言：
-
禁止向任何指定人员出口武器及有关材料或爆炸物；
-
禁止向任何指定人员提供与武器，相关材料或爆炸物的提供，制造，维护或使用有关的任何技术援助；
-
禁止指定人员以意图使用该资金或明知将使用该资金的方式提供或收取资金；
-
冻结任何被指定的人员的资产。
3、加拿大司法部（Department of Justice Canada）——加拿大冻结外国腐败官员资产清单（list of Freezing Assets of Corrupt Foreign Officials Act，简称FACFO）[68]
（1）主管机构
《冻结外国腐败官员资产法》，加拿大议院议长在外交部长的建议下有合理理由相信符合以下情况时，将受政治影响的外国人确定为清单主体，受政治影响的外国人是指在外国或代表外国担任或曾经担任下列职务之一的人，包括因个人或商业原因与该人有或曾有密切联系的任何人，以及其家庭成员：
-
国家元首或政府首脑；
-
行政会议成员或立法会议员；
-
副部长或同等级别；
-
大使或大使参赞；
-
将军以上军衔的军官；
-
国有公司或者国有银行的行长；
-
政府机构首长；
-
法官；
-
在立法机构中有代表的政党的领导人或主席；
-
担任任何规定的职务或职位。
（2）制裁内容
加拿大冻结外国腐败官员资产清单主要制裁内容为冻结资产和金融制裁。资产包括任何不动产、动产。任何列入清单的主体可以通过书面形式向加拿大外交部长提出申请，证明其不再是受政治影响的外国人，如果加拿大外交部长有合理理由相信申请人不属于受政治影响的外国人，则加拿大外交部长必须会同议院议长视情况进行修改或除名，并尽快向申请人签发证明。如果被冻结的财产是为支付申请人及其家属合理费用所必需的，则可以向加拿大外交部长申请该财产免于适用规范，如果加拿大外交部长确定该财产确实为合理费用，则应尽快向申请人签发证明。
部分脚注：
[1] 自2020年7月13日始，中国外交部对外发布10批制裁清单，制裁类型包括禁止入境、冻结在华财产、禁止中国公民及机构同其交易或往来等，预测后期中国外交部将会依据该法案，统筹协调其他政府机构落实执行外交部发布的制裁清单。
[4] 参见EAR 744.11 “许可要求 - 针对违背美国国家安全或外交政策利益”、EAR 744.16 “实体清单”、EAR 755附件5 “最终用户审查委员会实体清单以及军事最终用户清单决定程序”，https://www.bis.doc.gov/index.php/documents/regulations-docs/2343-part-744-control-policy-end-user-and-end-use-based-2/file
[5] 最终用户审查委员会(ERC)具体由美国商务部、国务院、国防部、能源部、财政部组成。
[11] 美国FinCEN主要由美国财政部（Department of Treasury）下辖反恐金融情报办公室（Office of Terrorism and Financial Intelligence）管理。
[12] 美国OFAC主要由美国财政部（Department of Treasury）下辖反恐金融情报办公室（Office of Terrorism and Financial Intelligence）管理。
[33] “31 C.F.R. 566 真主党金融制裁条例”主要与OFAC“反恐怖主义制裁项目”相关。其中，真主党Hizballah被列为特别指定恐怖分子、外国恐怖分子组织、特别指定全球恐怖分子。
[39] 通汇账户（correspondent account）是指银行机构为接收来自其他金融机构的存款，代其付款或处理其他金融机构的存款而建立的帐户。
[40] 应付帐款帐户（Payable-through account(PTA)）是指活期存款帐户，位于美国的银行机构通过该帐户向其他机构（通常是外国银行）的客户提供支票特权。
[44] 美国DDTC主要由美国国务院（State Department）下辖武器管控和国际安全部长（Under Secretary for Arms Control and International Security）管理的军事事务局（Bureau of Military Affairs）管理。
[45] AECA是武器出口管控法案Arms Export Control Act的简称。
[47] 美国BISN主要由美国国务院（State Department）下辖武器管控和国际安全部长（Under Secretary for Arms Control and International Security）管理。
[51] 英国出口方面制裁并无受限制主体清单，制裁政策主要针对目的国而有所区别。
[57] 综合清单是根据澳大利亚制裁法受到有针对性的金融制裁的所有个人和实体的清单。所列人员可能是澳大利亚公民，外国国民或澳大利亚或海外居民。参见：https://www.dfat.gov.au/international-relations/security/sanctions/Pages/consolidated-list
[58] 澳大利亚有义务根据国际法执行联合国安理会的制裁制度。此外，澳大利亚政府已决定根据澳大利亚外交政策实施澳大利亚自治制裁制度。澳大利亚的自治制裁制度可以补充联合国安理会的制裁制度，也可以与之分开。
[59] DFAT的澳大利亚制裁办公室（The Australian Sanctions Office，简称ASO）负责澳大利亚制裁法律的管理。如果需要处理与澳大利亚支持有关的问题可以通过Pax网站，Pax是ASO的个人和企业系统，用于：（1）提交有关制裁问题的查询；（2）要求对拟议中的交易是否受澳大利亚制裁法进行指示性评估；（3）提交授权书以从事根据澳大利亚制裁法规定的交易。参见：https://pax.dfat.gov.au/sncPortal/s/full-privacy-notice
[61] 加拿大自治制裁综合清单包括受《特别经济措施法》（SEMA）和《海外官员腐败受害人救济法（谢尔盖·马格尼茨基法）》（JVCFOA）制定的具体制裁规定约束的个人和实体。综合清单列表仅出于管理目的，综合清单不是法规，也没有法律效力。参见：https://www.international.gc.ca/world-monde/international_relations-relations_internationales/sanctions/consolidated-consolide.aspx?lang=eng
本文作者：Y.Q，H.Sh，R.S
THE END
