近年来，随着我国法制化进程不断加快，法治理念深入人心，全社会对依法行政的要求越来越高，基层行政执法的责任越来越重，同时，公民、法人维权意识不断提高，基层行政执法部门及工作人员面临的执法风险也急速增长。因此，如何提高基层行政部门及其工作人员的行政执法安全，提高执法部门及工作人员的风险防范意识，增强自身执法风险防范能力，以及建立行政执法风险防范长效机制，成为新形势下基层行政部门及其执法人员必须重视并急待解决的问题。烟草专卖行政执法工作一直是社会关注的热点，笔者结合基层烟草专卖行政执法工作，对其风险及防范管理作浅要探析，希望能对基层烟草专卖部门开展行政执法工作起到抛砖引玉的作用。

　　1 烟草专卖行政执法风险及表现形式

　　烟草专卖行政执法风险，是指烟草专卖管理部门及其工作人员在烟草专卖行政执法过程中，因执法主体的作为和不作为可能使烟草专卖管理职能失效，或在行使权力或履行职责的过程中，因故意或过失，侵犯了国家或行政管理相对人的合法权益，从而引发法律后果，需要承担行政责任、刑事责任、赔偿责任等各种危险因素的集合。当前，行政执法的规范、公平、公正对创新社会管理的作用和影响越来越大，作为烟草行业或烟草部门，对专卖行政执法风险进行研究，并对其进行防范管理，既确保烟草专卖管理部门及队伍的执法安全，也确保了管理相对人的合法权益，具有很重要的现实意义。烟草专卖行政执法风险主要存在于规范性文件制订执行、行政许可、监督检查、行政处罚、举报投诉受理等几个环节。

　　1.1 规范性文件制订执行环节，主要执法风险点有：①规范性文件未经合法性审查;②规范性文件与国家法律法规相抵触，而被上级机关或其他有权机关责令停止执行，或被当事人申请复议或提起诉讼。

　　1.2 行政许可环节，主要执法风险点有：①未依照法定的权限、范围、条件和程序设定和实施行政许可，或未遵循公开、公平、公正的原则;②行政机关实施行政许可，向申请人提出有偿服务等不正当要求，或工作人员索取或者收受申请人的财物，谋取其他利益;③作出不予受理或不予行政许可的书面决定，未说明理由，未告知申请人享有救济方式和途径;④未按规定期限作出行政许可决定，或者未将延长期限的理由告知申请人，以及未按规定期向申请人颁发、送达行政许可证件;⑤行政许可直接涉及他人重大利益关系的， 在作出行政许可决定前，未告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利，或未对听证申请在规定期限内组织听证;⑥服务态度不好，有冷、硬、顶、推、拖行为;⑦不认真审查申请人提交的资料;⑧申办资科收集、审核、保管把关不严，或不全、或遗失等;⑨许可文书书写错误未能及时发现并改正。

　　1.3 监督检查环节，主要执法风险点有：①执法人员在执法时，未出示执法证件;②调查或检查时，持有执法证件的执法人员少于两人;③未依法做好监督检查笔录;④当场作出的筒易行政处罚决定，未填写预定格式、编有号码的行政处罚决定书并当场交付当事人， 或行政处罚决定书未清晰载明当事人的违法行为、行政处罚依据、罚款数额、时间、地点以及行政机关名称，或者执法人员未签名或盖章;⑤询问笔录、或其它监督检查文书记录不全、有错别字、或未经当事人签名确认等;⑥执法人员与当事人有直接利害关系的，未进行回避;⑦对当事人非经营性场所进行执法检查;⑧执法人员受到以暴力、威胁等手段阻碍执法，或以煽动群众暴力抗法等群体性事件;⑨违反相关法律法规的其他失职、渎职行为。

　　1.4 行政处罚环节，主要执法风险点有：①立案上存在该立案的不予立案，或未达到立案条件的擅自予以立案，或违法主体认定错误;②未能全部查清违法当事人的全部违法事实，导致相关证据不足、不清或不能成立;③确有应受行政处罚的，未根据情节轻重作出适当的行政处罚决定，或对情节复杂重大违法行为的案件未经合议讨论决定，或适用法律错误;④未充分听取当事人的陈述和申辩意见，以及行政处罚决定事先告知履职不到位或程序出错，或告知不全，或手续不完整，或逾期;⑤不遵守保密规定，擅自泄露行政相对人的商业秘密、向当事人或其他人员泄露案情等;⑥滥用自由裁量权;⑦对违法当事人进行罚款、没收财物等行政处罚不使用法定部门制发的罚款、没收财物单据，或违法实施行政强制措施;⑧私分、私用罚没物品、违规处理扣押、没收物资;⑨已构成犯罪的，未将案件及时移送司法机关;⑩执法文书制作错误，如未盖章或签名、日期错误等。

　　1.5举报投诉受理环节，主要执法风险点有：①对投诉未及时调查处理;②不属于本部门处理的，未移送相关部门处理;③经调查属实的，或发现被投诉者还有其他违法行为的，未作正当处理;④调查处理结果未及时反馈投诉人或上级相关部门。

　　2 烟草专卖行政执法风险的成因分析

　　执法风险是在烟草专卖行政管理机关及其工作人员在履职执法过程中产生，风险只是可能性。只要我们全面、充分地了解和掌握执法中的风险点及其形成原因，全面、正确的运用相关法律法规、制度，做到依法行政，规范执法，就有能力制定防范执法风险的措施，规避烟草专卖行政执法风险。

　　2.1 社会环境因素。一是社会不正之风可能导致个别执法人员放弃原则，加大因行政部作为或乱作为被追责的风险;二是社会大众对烟草专卖认识不够深入，特别是边远山区的经营户还不甚了解烟草是专卖品，或为了获取高额的利润而违法经营，这些不健全的认识或利益的驱动会导致与执法人员的执法冲突。

　　2.2 行业体制因素。烟草部门既是管理者，又是生产经营者。特殊的条件和地位在公正执法、自我监督与管理的过程中情况复杂，存在着隐患的风险。

　　2.3 风险意识因素。部分管理机关及执法人员责任意识淡薄、风险防范意识不强，对违规违法执法风险评估太低，没有形成责、权、利三位一体的依法行政意识。

　　2.4 执法水平因素。个人素质、执法能力和执法水平有着密切的联系，部分基层执法人员的法律知识、业务水平、应变应急能力、社会经验、道德操守等方面的综合素质不高，且不及时学习提升素质，在执法过程中思想滞后、方法简单，未能依法行政与文明执法，直接或间接引起矛盾或纠纷。

　　2.5 执法机制因素。当前，由于行政追究问责制度未建立，一些基层部门执法硬件配置不完备，与政府、工商、公安等部门协助机制不健全等原因，对行政执法行为的约束与保障力度还不够，也导致各类执法风险时有发生。

　　3 烟草专卖执法风险防范措施

　　上述的烟草专卖执法风险点梳理及风险成因分析，目的就在于建立执法风险防范机制措施，及时防范与规避执法风险，提高机关形象，有效保护执法人员的执法安全，提高执法效率，切实维护国家利益和消费者利益。

　　3.1 树立行政执法风险意识

　　3.1.1 了解社会所需所想，梳理人本意识。现代行政法治的核心就是要在行政权和公民权，公共利益和个人利益之间寻求平衡点。这就要求行政执法者要有亲民、护民、信民的执法理念，基层烟草专卖执法人员要正确处理好管理与服务的关系，在管理中体现服务，在服务中规范管理，实现规范管理与优质服务的和谐统一，时刻自觉地避免纠纷的发生，获取广大群众的信任与支持，执法风险自然也会降低。

　　3.1.2 熟悉法律知识，树立法治意识。烟草专卖执法机关要强化对执法人员的法治意识和执法风险警示教育，不断强化执法人员的法治观念，提高依法行政意识，努力在全社会营造依法办事、维护法律权威的良好执法氛围。

　　3.1.3 规范执法规程，树立程序意识。按法定程序办事，是依法行政的重要内容，也是文明执法的重要保障。基层烟草专卖执法者是一线工作人员，直接面对社会大众服务，必须树立程序意识，转变重实体轻程序的观念，严格按程序行政与执法，要通过规范执法规程来控制执法风险。

　　3.2 建立烟草专卖执法风险评估指标体系

　　烟草专卖执法风险评估是基于相关法律法规及规章对烟草专卖行政执法行为的要求，

　　判别行政执法中的风险点、风险程度及预防措施。烟草专卖行政机关应分析行政执法中的风险可能，对其进行评估，建立与更新风险指标，并形成风险评估指标体系。

　　3.2.1 执法目的的合法性风险指标。烟草专卖行政执法的目的就是维护和保障烟草市场的有效秩序和健康稳定发展。对于可能导致专卖执法目的异化，甚至执法趋利行为进行风险评估，以及制定防范措施。

　　3.2.2 执法权限范围的合法性风险指标。烟草专卖行政机关应从职能和地域范围上对自己的执法权进行梳理，对于可能出现超越职能或地域范围上的执法风险点进行评估，规避违法违规越界执法行为。

　　3.2.3 执法程序的合法性风险指标。执法程序是执法行为在时间和空间上的表现形式，既保证执法者的行为合法，也保障执法相对人的合法权益不受侵害。烟草专卖执法必须做到程序合法有效，才能避免在行政执法的各个环节产生执法风险。

　　3.2.4 执法法律依据的风险指标。烟草专卖执法必须要有明确的法律依据，并严格按照法律法规的效力进行执法，特别是要强调对自由裁量权的有有效控制，确保执法人员实施自由裁量规范操作。依法行政，就是避免执法法律依据适用错误带来的风险。

　　3.2.5 执法人员法律职责的风险指标。烟草专卖执法必须加强专卖队伍建设，明确执法人员的法律职责，严格禁止无执法资格人员履行专卖执法行为。

　　3.3 建立烟草专卖执法风险防范机制

　　烟草专卖行政执法风险管理，不仅要能掌握执法中的风险点，要有风险防范意识和防范措施，更重要的是要建立防范行政执法风险的长效机制。

　　3.3.1 以人为本，建立规范执法的目标机制。以人为本是一种价值追求，也是一种文化取向，体现出人的要求、人的权利和人的尊严。行政执法既要强调执法人员的价值，也有保护相对人的合法权益。因此，建立规范执法的目标机制就要求：①制定系统培训制度，提高执法人员的政治素养、理论和业务水平，提高人性化执法的意识和能力;②建立健全行政执法工作制度，联合公安、工商等职能部门协同执法工作制度;③完善行政执法的奖惩与激励机制，促进执法人员自觉提高自身的执法能力和水平;④完善烟草专卖执法费用的保障机制，确保执法的有效、公正、廉洁，消除执法的趋利行为。

　　3.3.2 严格规程，建立规范执法的程序机制。为确保行政执法程序正当，必须在以下几个方面作出严格规定：①程序公开，涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私除外;②严格遵守法定程序，尊重执法相对人的知情权、参与权、救济权。

　　3.3.3 文明执法，健全烟草专卖执法的社会监督机制。为更加有效地对

　　判别行政执法中的风险点、风险程度及预防措施。烟草专卖行政机关应分析行政执法中的风险可能，对其进行评估，建立与更新风险指标，并形成风险评估指标体系。

　　3.2.1 执法目的的合法性风险指标。烟草专卖行政执法的目的就是维护和保障烟草市场的有效秩序和健康稳定发展。对于可能导致专卖执法目的异化，甚至执法趋利行为进行风险评估，以及制定防范措施。

　　3.2.2 执法权限范围的合法性风险指标。烟草专卖行政机关应从职能和地域范围上对自己的执法权进行梳理，对于可能出现超越职能或地域范围上的执法风险点进行评估，规避违法违规越界执法行为。

　　3.2.3 执法程序的合法性风险指标。执法程序是执法行为在时间和空间上的表现形式，既保证执法者的行为合法，也保障执法相对人的合法权益不受侵害。烟草专卖执法必须做到程序合法有效，才能避免在行政执法的各个环节产生执法风险。

　　3.2.4 执法法律依据的风险指标。烟草专卖执法必须要有明确的法律依据，并严格按照法律法规的效力进行执法，特别是要强调对自由裁量权的有有效控制，确保执法人员实施自由裁量规范操作。依法行政，就是避免执法法律依据适用错误带来的风险。

　　3.2.5 执法人员法律职责的风险指标。烟草专卖执法必须加强专卖队伍建设，明确执法人员的法律职责，严格禁止无执法资格人员履行专卖执法行为。

　　3.3 建立烟草专卖执法风险防范机制

　　烟草专卖行政执法风险管理，不仅要能掌握执法中的风险点，要有风险防范意识和防范措施，更重要的是要建立防范行政执法风险的长效机制。

　　3.3.1 以人为本，建立规范执法的目标机制。以人为本是一种价值追求，也是一种文化取向，体现出人的要求、人的权利和人的尊严。行政执法既要强调执法人员的价值，也有保护相对人的合法权益。因此，建立规范执法的目标机制就要求：①制定系统培训制度，提高执法人员的政治素养、理论和业务水平，提高人性化执法的意识和能力;②建立健全行政执法工作制度，联合公安、工商等职能部门协同执法工作制度;③完善行政执法的奖惩与激励机制，促进执法人员自觉提高自身的执法能力和水平;④完善烟草专卖执法费用的保障机制，确保执法的有效、公正、廉洁，消除执法的趋利行为。

　　3.3.2 严格规程，建立规范执法的程序机制。为确保行政执法程序正当，必须在以下几个方面作出严格规定：①程序公开，涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私除外;②严格遵守法定程序，尊重执法相对人的知情权、参与权、救济权。

　　3.3.3 文明执法，健全烟草专卖执法的社会监督机制。为更加有效地对执法权力进行控制，自觉提高行政规范执法水平，创新执法监督方式：①实行政务公开，自觉接受舆论监督，实现社会对专卖执法权力的监督;②聘请社会监督员，能较好的消除社会对烟草专卖行政执法的质疑;③建立健全与政府、相关职能部门的协商和通报制度，充分发挥政府和相关职能部门在烟草专卖行政执法监督中的作用;④大力推行执法案件公示制、案件质量评查制等监督制约机制。

　　4 结论

　　当前，我国正处于经济转型期，信用体系不完备，行政执法工作受各种复杂因素的制约，蕴含着诸多的执法风险。要狠抓烟草专卖制度，加强烟草专卖行政执法力度，也面临诸多的执法风险。据此，必须提高执法风险防范意识和防范能力，认真分析烟草专卖执法风险的产生原因，准确把握执法风险点，更新执法风险指标体系，完善执法风险防范机制等措施，努力贯彻实施“依法行政、文明执法”的烟草专卖执法理念，树立良好的烟草行业形象，为烟草行业的健康、稳定发展保驾护航，实现“两个至上”行业价值目标。